违法发放贷款罪的法律浅析

一、违法发放贷款罪的高发原因

近年来，中央牵头对金融市场乱象进行专项整治，大量银行业违规行为被处罚，信贷业务作为银行的主业，开出的罚单不计其数，被以违法发放贷款罪追究刑事责任的银行从业人员也数不胜数。违法发放贷款罪的产生具有多方面的原因，具体而言体现为以下几个方面：

第一，扫黑除恶专项斗争下，以民营企业作为经济支撑的大量黑恶势力集团被依法查处，财产被查封扣押以后资金链断裂，从而滋生骗取贷款情形，最终牵扯出违法发放贷款罪；第二，国家深化金融领域反腐败工作，银行工作人员把贷款审批权力作为谋取个人利益的筹码，与不法商人勾肩搭背，大搞权钱交易；第三，民营企业融资困难，部分民营企业为了从银行贷款，提供虚假文件资料、抵押物等，而银行及其工作人员本身为了实现业绩也需放款，以实现商业盈利，从而降低审核要求，放任使用虚假资料的行为，导致该类案件增多；第四，地方金融机构制度尚不完善，未形成健全的内部责任追究制度及各部门之间的长效联动协调机制，导致风险防控上产生滞后性，以至于出现监管的真空地带；第五，罪名规定宽泛，入罪门槛低且标准不一，导致本罪沦为口袋罪名。

二、违法发放贷款罪的风险环节

贷款是银行的主要业务和主要利润来源，银行必须对借款人的信用水平做出准确判断，才能保障盈利，保证金融体系的平稳运行。然而，银行对企业、产品市场的了解往往处于信息劣势地位，导致其判断易出现偏差，且借款人的信用水平也可能会因为各种原因而下降。因此，审慎全面地进行尽职调查，是减少商业银行风险的重点工作；而把握审查的重点环节，对减少商业银行犯罪风险显得至关重要。

（一）授信调查环节

授信调查是银行对客户进行认知判断的重要环节，通过有效的授信调查，可以准确识别和判断客户的信用水平。该环节应当特别注意的是授信调查的基本原则，即：客观公正原则、双人调查原则、实地调查原则和完整性原则。偏离原则进行的授信调查，极易产生风险。

客观公正原则和完整性原则较为抽象，实践中容易出现问题的多是未遵循双人调查原则和实地调查原则。

1.双人调查原则

指授信业务调查必须执行主、协办信贷员双人调查制度。主办信贷员必须取得银行上岗资格，对授信业务风险的分析、判断负主要责任，对授信资料和相关信息的真实性负次要责任；协办信贷员对授信资料和相关信息的真实性负主要责任，对授信业务风险的分析、判断负次要责任。主、协办客户经理均应在授信资料的每一页资料上签字（年度审计报告、验资报告、公司章程等）。主、协办客户经理双签须在完整的授信申报资料中保持一致。

双人调查原则，是为保障授信资料的客观性，主办、协办信贷员可以互相制约、互相监督，还可以互相证明已尽工作职责。但在实践中，常会因各种原因出现单人调查、单人签字的情况；也存在单人调查后，未参与调查的信贷员补签字的情况；甚至存在多项调查内容中，参与调查的信贷员均不一致的情况……这些情况，均不符合双人调查的原则，无法排除合理怀疑，也无法自证清白，存在重大风险。

2.实地调查原则

即必须对客户及其高度关联企业进行实地调查，尽量获取第一手资料，不得仅凭企业提供的资料完成所需授信材料。在信息调查核实过程中，以实地调查为主，综合运用电话、函证、公开信息查询等其他方式。

实地调查原则，是为保障企业提供资料的真实性，信贷经理通过实地考察，了解了企业的真实经营情况和还款能力，为资料核查打下基础，后续通过与贷款企业提供的申报贷款资料对比，能够发现很多不真实、不正常的情况，能够减少授信风险。实践运行时，常出现业务人员风险意识淡薄，漠视相应工作规定，不去现场调查情况，这种情况在银行办理低风险业务时尤其常见。低风险业务由于全额担保，风险较小，所以一般银行对于低风险业务的核查要求较低，允许业务人员使用电话询证等方式替代实地调查。但是应当注意的是，虽银行制度对核查方式的要求有所放松，但是前提是要求信贷员的调查能够达到合理排除风险的程度，但很多信贷员“拿着鸡毛当令箭”，对于低风险业务的抵押物、贸易背景均采用电话询证、书面审查的方式进行调查，导致无法准确的核实贸易背景和还款能力，出现违法发放贷款的情况。

（二）资料核查环节

资料核查，是对贷款用户提供的申报贷款基础资料的核查，主要包括对企业基本情况、财务状况、贸易背景、抵押物等的核查。通过核查资料，对企业信用状况作出准确判断。

1.基础资料核查

对于企业的基础资料，如工商信息、公司章程等，是反映企业基本情况的，一般不会对企业的信用状况产生重大影响。银行一般要求信贷业务人员核查完整性即可。逐页核对签字、盖章是授信业务人员认真审核的具象化表现，是证明授信业务人员认真核对的相关凭证。但很多时候，存在信贷员少签漏签现象、签字时间滞后、单人签字等情况，这些情况是信贷员未认真核查贷款资料的外化表现，也可能违背完整性原则，存有一定风险。

2.对于财务状况的核查

目前，银行对贷款客户财务状况的核查，过于依赖财务数据分析报告（审计报告），但这种方法似乎并不能让银行准确识别企业财务状况：一方面企业造假成本较低，即只需要粉饰企业财务报表即可蒙混过关，使得企业财务报表失真现象严重；另一方面，银行通过对单一数据的分析，无法进行交叉验证，难以识别风险。

为避免上述问题的出现，银行常常有可信赖的合作审计机构，贷款客户需要提供指定审计机构的审计报告。但是，为促进业务办理，银行又会设置“豁免条款”，对于符合条件的企业，可不提供指定机构审计报告，而这也恰恰成为风险环节：首先，对于是否符合豁免条件的判断可能出现差错，导致不符合豁免条件的企业获得豁免，而借款人提供的不受信赖的审计报告又存在造假风险，增加了违规风险；其次，银行内部对于补回资料的审查存在流于形式、衔接不畅的情况，资料经信贷员核查后便流转至评审、放款部门，而评审、放款部门对于资料的核查要求，与信贷员核查的要求不同，一般只关注资料形式不关注内容是否真实，导致无法准确核查补回的资料是否合规，并可能最终在不合规的情况下违法放款。

3.对于贸易背景的核查

贸易背景的真实性核查，主要依据购销合同和增值税发票。对于购销合同的核查，不仅要求核实合同要素、签章等真实性，还要求信贷人员向合同当事人核实交易的真实性。若仅对合同进行了书面审查，未对合同关联企业进行尽职调查，会使得借款人使用萝卜章或与关联企业签订的虚假合同无法被发现，使得不存在真实的贸易背景的贷款被错误发放；另外，对于税票的核查，也是确定贸易背景真实的有效方法，通过核查税票原件、在税务系统查询真假，可以确定税票的有效性，以辅助证明贸易的真实性。

4.对于抵押物的核查

抵押物是借款人顺利还款的保障，因此，对于抵押物的真实性、有效性、合法性以及抵押物的价值判断显得尤为重要。首先，要保障抵押物的真实性、有效性，必然要实地确认抵押物的真实状态，切实核查抵押物的位置、权属等，而在调查时，及时拍照、定位、制作工作底稿，是证明信贷人员已尽审查义务的重要凭证；其次，银行经办人员亲自办理、双人赴权力机关领取抵押物权利凭证，能够尽可能的保障抵押权的有效性，避免借款人通过做假证、与权力机关恶意串通等方式，使用假的权力证明骗取贷款；另外，对于抵押物的价值判断，要通过可信赖的、正规的评估机构进行估值，并结合实地走访考察确定，避免仅凭买卖合同、借款人提供的估价证明等来确定该抵押物价值。

（三）授信评审决策环节

授信评审是基于对拟授信主体基本情况、经营及财务情况及授信政策、担保、需求合理性等综合分析，并最终形成授信决策的过程。在这一环节，银行领导层依据授信调查和资料核查形成的结论，重点审查授信项目是否符合行内授信政策、是否存在未揭示的不良信息、授信方案是否合理以及授信风险是否可控，最终作出是否同意授信的决策。

司法实务中，这一环节的常见风险在于领导层有时会因收受贿赂、以贷谋私而放松审查；有时会因员工工作疏忽大意，但领导层授信决策未能发现而签字同意放款的情况。需注意的是，资料真实性的审核义务集中于银行信贷一线工作人员，作为领导层，其工作职责通常是授信调查的基础上结合行内政策等作出决策，仅要求对授信方案、授信风险等作出评估，并不要求对授信资料的真实性实质审查。

三、违法发放贷款罪的法律分析

依据《刑法》第一百八十六条规定，银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定发放贷款，数额巨大或者造成重大损失的，构成违法发放贷款罪。因此，本罪的法律认定主要在于厘清“国家规定”的内涵和外延、放贷数额及损失认定的问题。

（一）“国家规定”的内涵和外延

商业银行开展相关业务，依据的规定一般有三类：一是国家法律法规，如《中华人民共和国商业银行法》；二是中国人民银行等金融相关的国家机关颁发的部门规章制度，如《贷款通则》等；三是各商业银行内部规定，包括总行、省行以及各地方分支行的规定等。

从国家规定的内涵上而言，《刑法》第九十六条规定：“违反国家规定，指的是违反全国人民代表大会及其常委会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”最高人民法院《关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》中进一步明确：“国务院规定的行政措施应当由国务院决定，通常以行政法规或者国务院制发文件的形式加以规定。”依据上述规定，违法发放贷款所违反的国家规定仅包括法律、国务院行政法规等，不应当包括中国人民银行制定的《贷款通则》等以及银行内部规定。

而从国家规定的外延上而言，由于贷款的发放与管理具有较强的专业性和操作性，不便于由全国人大或国务院直接作出具体规定，国务院下属的金融主管部门（如中国人民银行等）根据全国人大或国务院颁布的《商业银行法》等原则性规定所作的细则性规定或其他行业指导性规定、操作性规定，便成为《商业银行法》要求商业银行审慎经营原则的拓展性规定，司法实践中也成为认定违法的依据。

而行内规定，既不属于国家规定的内涵，似乎也不能归为其外延，违反行内规定是否能作为认定“违法”的依据呢？

银行的放贷流程是银行内部规定确定下来的，银行的风险环节也就是放贷流程中容易出现问题的地方，银行在放贷过程中出现的瑕疵，实际上多为未严格依据行内规定开展工作所致。笔者认为，银行内部颁发的有关贷款发放的规章制度，属于公司企业的内部管理规定，并不能体现国家意志，也不能约束全行业的贷款发放行为，不应当属于“国家规定”的范围；且很多情况下，未严格按照银行内部规定开展工作，可能是由于银行工作流程、制度设计存在过于严苛等缺陷所导致。因此，笔者认为不能将违反行内规定发放贷款的行为一概认定为违法发放贷款。但需要提醒的是，行内规定的制定是以《商业银行法》为基础的，所秉持的原则也是审慎经营，在实践中不可避免的有将行内规定作为商业银行外延，将违反行内规定的行为认定为违法发放贷款的案例。

（二）损失在定罪量刑中的考量

最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第三十七条规定：“银行或者其他金融机构及其工作人员违反国家规定发放贷款，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉:（一）违法发放贷款，数额在二百万元以上的；（二）违法发放贷款，造成直接经济损失数额在五十万元以上的。”依据规定，构成本罪并不需要造成巨大损失，违法发放贷款的数额达到立案标准时，也可构成本罪。

也就是说，是否造成损失在本罪定罪上并不会有决定作用，但是司法实践中，未造成经济损失会作为情节显著轻微的重要考量因素，是本罪不起诉、免予刑事处罚的重要参考。

四、违法发放贷款罪的司法适用现状

（一）未实地调查是多发之症

实地调查作为排除虚假资料最有效的一道防线，在授信调查中显得尤为重要，未实地调查使得虚假资料能够轻易的混淆视听，导致违法放贷的发生。

（2006）一中刑终字第02952号刑事判决书——被告人沙毅兵、韩鹏在担任北京银行金融街支行信贷员期间，于2003年1月至6月间不按规定审查客户汽车贷款材料并进行实地调查，即向北京福普得汽车贸易有限公司（以下简称福普得公司）发放贷款，致使该公司以伪造的虚假身份证明、收入证明、房产证明、汽车销售发票等，从北京银行金融街支行骗取汽车消费贷款29笔，共计人民币2000余万元，后造成人民币1600余万元至今未归还。

（二）资料审查的“坑”多在抵押物

银行需要对借款人提供的财务报表、购销合同、抵押物等多项资料进行核查，而抵押物作为发放贷款的重要依据和还款的重要保障，在资料审查中若出现问题，则会造成资金损失埋下隐患。

（2017）晋10刑终293号刑事判决书——被告人李文海为了办理土地使用权最高额抵押合同，通过做假证的人伪造了鼎强公司翼国用（2011）第0007381号土地使用证、翼他项（2014）第002号土地他项权证，授意被告人李亦武，提前将假证放在李亦武的办公室，在其陪同兴业银行工作人员到翼城县国土资源局时，让李亦武从其办公室拿出来，兴业银行未能审查出李文海提供的虚假土地权利证书，与其签订了最高额抵押合同。

（三）领导责任因贪欲而起

银行领导层在贷款过程中，不负责资料审查，仅从整体上把握授信风险、方案和政策。领导层的风险主要因贪欲而起，收受借款人财物后故意放松审查，甚至存在授意他人放松审查，导致出现违法放贷。

（2016）苏03刑终204号——上诉人杨鑫在从事金融业务活动中工作严重不负责任，其行为不仅违反中国金谷国际信托有限责任公司的规定和纪律，而且违反相关法律、法规；不仅破坏国家的贷款管理制度，而且造成金谷公司特别重大经济损失。原公诉机关指控以及原判决认定杨鑫构成违法发放贷款罪是正确的。在从事金融业务活动中非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额巨大，其行为已构成非国家工作人员受贿罪，依法应当数罪并罚。

（四）“违法”认定外延过宽

严格意义上讲，部门规章和银行内部规定不是国家规定，但实践中，因其内容是国家规定的拓展与体现，所体现的审慎原则是开展贷款发放活动所必须，因此未严格依据部门规章、行内规定开展工作，仍有被认定为违反国家规定的风险。

【案例一：违反银行内部规定构罪】（2015）杭上刑初字第297号刑事判决书——时任中国工商银行杭州羊坝头支行市场营销一部经理的被告人王某甲，以及时任该行市场营销一部客户经理的被告人余某，在共同经手杭州金陵电子有限公司向该行申请的人民币500万元贷款业务过程中，未按国家法律法规和银行的相关规定严格履行信贷管理职责。审理认为，银行需要对申贷企业及担保企业提交的上述材料及资质等都进行严格审查。至于严格审查的标准，一是可以通过部门规章及银行内部操作规程等加以细化，二是根据银行工作人员的一般审核流程及必要程序等进行操作。中国人民银行制定的《贷款通则》及《工行浙江省分行小型企业信贷管理实施办法》、《工商银行信贷产品手册贷款通则》等对严格审查进行了细化。

【案例二：违反部门规章构罪】（2015）中刑初字第247号刑事判决书——被告人张泽杰作为民生银行大连分行小微及小区风险管理部评审中心经理，被告人王广军作为民生银行大连分行小微及小区风险管理部总经理，在履行授信审查审批职责过程中，违反银行规定，未对调查人员提供的材料进行客观、审慎地核实、评定，出具与实际情况严重不符的评审意见，其行为违反了《贷款通则》的规定，进而违反了《中华人民共和国商业银行法》的规定。被告人王广军、张泽杰、田宇、赵镇宇、陈某的行为，符合违法发放贷款罪的构成要件，应追究其刑事责任。

（五）没有损失可免责

实践中，对于银行在办理贷款业务中存在一定瑕疵但最终追回贷款，未造成实际损失的，有诸多无罪、免予刑事处罚的案例可循。因此，虽然涉案贷款在办理过程中存在一定瑕疵，在此阶段若可以追回贷款，以未形成经济损失，未造成严重后果，情节轻微为由，可能取得不予起诉、免予刑事处罚的结果。

【案例：晋检检察一部刑不诉（2020）5号】

晋州**银行工作人员韩某某受其上级领导于某某（在逃）等人指使，违反国家规定发放贷款，经审计：韩某某作为信贷员发放贷款268笔，发放贷款本金2680万元；已收回贷款268笔，已收回贷款本金2680万元。韩某某作为审查人发放贷款187笔，发放贷款本金1870万元；已收回贷款187笔，已收回贷款本金1870万元。上述韩某某涉案贷款金额共计4550万元均已结清。

法院认为，韩某某实施了《中华人民共和国刑法》第一百八十六条规定的行为，但其涉案贷款在案发前均已结清，没有给银行造成经济损失，案发后其主动投案自首，认罪认罚，且系从犯。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，决定对韩某某不起诉。

五、结语

违法发放贷款罪作为破坏金融管理秩序罪之一，是国家为维护金融秩序而重点关注和打击的对象，尤其在经济下行压力凸显的形势下，各类贷款暴露的问题和风险也愈加明显。本文结合笔者办案经验和相关法律规定、案例，梳理贷款过程中的风险环节，并对该罪名的司法适用现状进行分析说明，以期能够为金融从业人员提供一些法律支持，对金融合规工作的推进有所裨益。

另外，当前该罪名在实践中的入罪、出罪门槛不统一，当务之急是厘清违法发放贷款的犯罪构成、合理设定入罪标准、统一司法认识，以进一步强化违法发放贷款刑事责任的确定性和归责可预期性，促进银行从业人员自我约束、降低风险。