检察机关“提前”介入侦查再检视

监察体制改革下，新设立的监察机关不同于一般的行政机关、司法机关，检察机关能否对其进行法律监督并不明确；职务犯罪视角下的监检衔接，原则上只发生在监察机关将调查的案件移送检察机关审查起诉时。然而，无论是在监察体制改革的试点阶段还是在全面铺开阶段，监检衔接的实践需求都促使它们建立了更紧密的关系——监察机关商请下检察机关介入职务犯罪调查的机制。由此，检察机关提前介入职务犯罪监察调查到底是监督、制衡、制约，还是提供决策咨询，目前就出现了不少争议。这将对监检关系的定位乃至介入机制的构建与完善产生直接影响。

　　与该机制的新设不同，检察机关“提前”介入公安机关侦查活动（以下简称检察提前介入侦查）具有较长的历史。这种“提前”介入主要是指检察机关对某些重大刑事案件，在案件正式移送其处理以前“提前”介入诉讼程序，参与侦查机关主持的诉讼活动。鉴于检察机关的“提前”介入及由此形成的履职“提前”，该机制一直存在支持与反对、配合与监督等争议。为了给检察机关提前介入监察调查提供对照与借鉴，作为办案机关之间类似的衔接机制，对检察提前介入侦查的再研究与相关问题的再厘清就具有必要性，且该机制的实践长期发展演变，学界与实务界也有不少新观察、新思考与新动向，为新的研究提供了可能性。

一、检察提前介入侦查的演变：实践偏离法制
 

　　检察提前介入侦查形成于严打犯罪的需要。1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）明确了我国公检法的基本关系，即分工负责、互相配合、互相制约；检察机关对公安机关的提请逮捕有审批权，在必要时，可以“派人参加公安机关对重大案件的讨论”；1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）吸收了1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）对检察机关“国家法律监督机关”的定位和《刑事诉讼法》明确的公检法关系原则，从而在法律层面全面明确了检察机关对侦查机关的监督职能与大体内容。刑事程序法制在赋权国家机关的同时，也有限权的作用。为顺利实施这些法律，一些地方检察机关将审查批捕、审查起诉中的部分工作“提前”到侦查阶段，并形成了相关经验，得到最高人民检察院的认可。1983年，中共中央印发的《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》中提出了依法“从重从快、一网打尽”的精神，强调政法队伍对刑事犯罪严厉打击的态度，并提出公检法三机关可以“联合办案”；1987年，根据此前“严打”的成效，中央作出了社会治安综合治理的战略决策，坚持把打击放在第一位，提出公检法要“互相配合，对大要案要提前介入”；1988年，为“更好地贯彻依法从重从快惩处严重刑事犯罪分子的方针”，《最高人民检察院、公安部关于加强检察、公安机关相互联系的通知》（以下简称《通知》）首次在制度中明确了检察提前介入侦查。由此，早期的检察提前介入侦查经历了从部分地方的自觉实践到最高人民检察院的认可，从“严打”时期的特殊手段到社会治安综合治理的战略决策手段，并由检察机关与公安机关联合制定的文件予以规范。这一机制以加强侦检之间的协作配合为方式，为当时的严打提供规范支持。

　　作为一项来源于实践的机制，检察提前介入侦查设立之初就在一定程度上偏离了法制要求。《通知》以具体案件中检察提前介入侦查和宏观上侦检对办案数据的分析交流作为搞好侦检之间“配合协作”的方式，确保打击犯罪与法律监督的实现。对检察提前介入侦查的规定主要体现为介入的情形，即公安机关对特别重大案件和认为影响大、危害严重的重大案件的现场勘查，或特别重大案件、重大集团案件、影响大的涉外案件和复杂重大案件的预审，应通知检察机关介入；检察机关认为需要介入其他预审活动的，也可以介入。从中不难发现，这一机制缺乏“制约”方式，与当时的法制存在差距。其一，从介入的情形看，检察提前介入侦查的法律监督目的难以实现。考虑到侦查与审查起诉的衔接，公安机关通知介入更多是出于检察机关能提供一些侦查意见，便利后续的审查逮捕、审查起诉；侦查权虽然没有“依法独立行使”的要求，但公安机关主持的侦查应该不希望检察机关监督而造成对自己侦查的各种不利评价，除非可能影响案件的最终处理。如果该机制要同时强调对违法的监督，就不应限制检察机关的介入或允许检察机关在介入上有更多的主动权，介入的案件范围和阶段也不应有所限制。毕竟，侦查阶段可能存在的违法不因案件种类而有所限制，也可能会存在于刑事侦查的全过程。其二，没有“制约”的侦检衔接机制与基本侦检关系原则不符。刑事诉讼中公检法三机关依据职权分工，各司其职、各负其责，同时互相配合、互相制约，缺一不可。互相配合是在各自履职基础上的互相支持。互相制约则以“程序制约”防止和纠正可能的错误，保证案件质量。《通知》仅以配合协作实现刑事诉讼法的任务，如能实现，则意味着法律对“制约关系”的规定可能是多余的；如无法实现，不仅可能导致《通知》被部分虚置，而且使侦检关系紊乱，偏离诉讼制度的基本安排。

　　检察提前介入侦查的缺陷在当时受到不少学者的关注。有学者在解读该机制时提出，检察提前介入侦查不是侦查或共同办案，而是掌握案情以减少审查批捕、审查起诉的时间、配合侦查和监督侦查；检察提前介入侦查是有效法律监督、贯彻落实“从重从快”方针和配合制约原则的要求。也有学者提出，这种提前介入对查清犯罪事实、履行控诉职能和法律监督职责等都是必要的，但其成为检察机关提起公诉的准备性活动是不妥的，应聚焦于对侦查活动的监督。还有学者提出，检察提前介入侦查的法律性质属于侦查监督，介入的首要任务是监督侦查活动，其次才是了解案情、熟悉证据，两个任务不能颠倒；忽略侦查监督，就会导致事实上的联合办案。

　　随着实践的发展，这一机制越来越偏离制度规范，“更好地履行法律监督职责”的目的被忽视。

　　首先，从有关政策文件的变化看，相对于《通知》中明确的监督目的而言，最高人民检察院的规范性文件中已经多次出现介入侦查与监督侦查的分离，一定程度上在介入侦查中排除了监督目的。如2002年的《关于进一步加强公诉工作的决定》，将介入侦查与引导侦查取证并列，强调通过侦检之间的联系配合机制、联席会议制度等引导取证活动，为侦查机关提出指导性意见和建议；同时，以另外的单独条文规定了对侦查活动的监督，介入侦查不再作为侦查监督的内容。2005年发布的《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》中有关内容的安排也是大体如此。虽然2015年发布的《关于加强出庭公诉工作的意见》将介入侦查与监督侦查合法性置于同一条款中，但其目的在于“引导侦查机关（部门）完善证据链条和证明体系”；引导取证从介入侦查中被取出单列，本身就体现了对介入配合作用的重视。作为加强新时代检察机关法律监督工作的重要体现，2021年颁布的《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》在文件主题与相关内容上都更为合法合理，体现了配合制约的平衡而不是仅强调一个方面，其中配合协作中的“重大疑难案件听取意见机制”与当前的提前介入侦查机制几乎无异。该文件虽将“健全完善监督制约机制”作为侦查监督与协作配合机制完善的首要内容，在一定程度上可以消解对听取意见过程中侦检“过度配合”的担忧，但这种听取意见的提前介入机制仍只是“健全完善协作配合机制”的一部分，没有侦查监督的内涵。

　　其次，从一些具体案例看，近年来检察机关频频介入一些热点事件，取得了较好的效果，但很多案件在介入时只是刚开始侦查，检察机关更多是为侦查提供指导性意见或引导侦查，监督的意味更淡。例如，在江苏昆山于某某“反杀”案中，犯罪行为发生于2018年8月27日晚，公安机关当日决定立案侦查，检察机关则于次日晚提前介入侦查。在听取检察机关意见的基础上，9月1日公安机关即以正当防卫、不负刑事责任为由撤销案件。虽然检察机关介入后，有的案件定性与处理发生了“反转”，但这种介入对案件处理所起的作用并不明确，侦查机关在没有这种检察介入的情况下也可能会进行同样的处理。如此，这种介入到底是监督还是提供侦查意见，甚或形成共同侦查，并不明确。事实上，侦查阶段伊始，侦查机关自己都可能还在研究案情阶段，相关侦查活动也较少，检察机关介入又能监督什么呢？

　　再次，从最高人民检察院的工作报告来看，检察提前介入侦查机制在确立之后的一段时间里，一直作为侦查监督的一项重要内容。从近年的情况看，检察提前介入侦查只要出现在工作报告中，大多是作为严惩严重刑事犯罪部分的一项内容，或与引导取证一起作为严惩犯罪的手段，而作为监督的手段较少被提及。

　　最后，近年来的一些研究也指出这种机制的监督不足问题。由于对检察提前介入侦查价值认识上的分歧，检察机关在实践中虽有监督与保障的双重目的，但侦查机关主动邀请或被动接纳的介入往往带有试探能否报捕、能否起诉，分担办案压力的考虑，分析案件、指导取证下的介入存在典型的监督不足问题。部分实务人士也认识到介入侦查的监督作用，并认为从公诉的角度指挥、指导侦查，会失去法律监督机关应有的客观地位。不过，随着检察机关“捕诉一体”改革的落实，监察体制改革下作为支柱的刑事检察职能进一步优化，公诉成为侦查职能转隶后刑事检察的重心。为保证提起公诉案件的质量，配合乃至指导侦查将成为检察机关事实上无法拒绝的选择。

　　由此，一方面，检察机关的法律监督地位、侦检关系原则自1979年《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》确立以及1982年的宪法化，当前相关法律规定依然没有改变；另一方面，《通知》通过加强侦检间的“配合协作”实现打击犯罪与保障人权，至少还有平衡两者的意愿，尽管当时规范的表述引起了一些担忧。然而，随着制度的实施，无论是从刑事司法政策、司法实务热点来看，还是从反映实践的最高人民检察院工作报告等来看，检察提前介入侦查的要求或实践都在不同程度偏离《通知》预设的监督目的，甚至越来越强调侦检合作打击犯罪。

二、检察提前介入侦查的依据：法律难以支撑实践
 

　　四十多年前出于“严打”需要提出的检察提前介入侦查机制，主要建立在规范性文件基础上。考虑到机制初建和全面依法治国下的环境差异，当前这一机制显然需要更为坚实的法律基础。因此，有必要从法律依据视角去检视这一机制。目前的主流观点认为，检察提前介入侦查的法律依据包括《宪法》第134条检察机关定位条款、第140条有关公检法关系原则条款，《刑事诉讼法》第87条规定的检察机关派员参加侦查案件讨论的条款。此外，《刑事诉讼法》规定的人民检察院审查案件时参与公安机关的复验、复查等也被认为是依据之一。不过，这些规定都无法为检察“提前”介入侦查提供充分的法律依据。

　　首先，侦检关系的原则性规定并没有为检察提前介入侦查提供直接而明确的依据。侦检关系的原则性规定仅为该机制提供了框架和法理支持，但侦检之间如何衔接并不明确。其一，检察机关的国家法律监督机关定位是对其性质的界定，需要其他基本法律的具体规定予以实现。在公检法职权分工的基础上，检察院的权力行使应当以法律为依据。没有明确的规定，仅凭检察机关的宪法定位就“提前”介入侦查可能违反职权原则，甚至与检察机关的法律监督相悖。从宪法规定看，这一定位至多能明确检察机关可以对公安机关进行监督，但监督对象是所有活动还是部分活动，以及如何监督，仍然需要法律的明确规定或授权。类似的，例如，当前的检察机关能多大程度介入监察机关的调查工作，仍然需要监察法、刑事诉讼法或其他法律有较为明确的规定。其二，公检法关系的原则在《宪法》《刑事诉讼法》中虽有明确规定，但只是对检察机关与侦查机关在刑事案件中关系的具体化，同样无法为该机制提供直接或明确的依据。公检法的分工负责、互相配合、互相制约是刑事案件办理过程中处理三机关关系的基本原则，无论是配合还是制约的具体形式都应当有法律单独的、明确的规定，检察机关才能依法独立行使检察权。如对于侦查机关的非法取证行为，《刑事诉讼法》规定为排除非法证据或要求进行补正，检察机关只能依法排除或要求补正，而不能因制约关系而任意地直接排除或要求补正，也不能因配合关系而恣意采用。

　　其次，检察机关参与侦查机关的复验、复查行为不应当认定为检察“提前”介入侦查。《刑事诉讼法》第134条规定，检察机关在审查案件时，认为需要公安机关复验、复查的，可以派员参加。从规范目的看，本条文针对的是检察机关审查案件时发现勘验检查需要核实，而由公安机关进行复验、复查更合适的情形；考虑到审查的亲历性，检察机关可以派员参加并见证这一复验、复查活动。从发生阶段看，该条虽是规定在侦查程序中，但其主要是对特殊情形下的勘验检查，也即复验、复查，而不是一般的侦查，进行规范；此时的复验、复查可能发生在侦查程序，也可能发生在其他程序阶段。从本条的文义看，复验、复查应是在检察机关审查案件的时候进行。从刑事审前程序视角看，审查案件可能发生在检察机关审查批捕或审查起诉期间，此时案件已移送检察机关，而非案件移送前的“提前”介入。

　　再次，检察机关派员参加公安机关重大案件讨论的条款被认为是检察提前介入侦查的主要法律依据，但同样基础不牢。《刑事诉讼法》第87条可能是对检察提前介入侦查较为明确而正式的法律规定。根据立法释义，检察机关在必要时参加公安机关重大案件的讨论，主要出于两种考虑：一是为从重从快打击犯罪需要而尽快了解案情，迅速批捕；二是在案情重大复杂或意见分歧较大的情况下，尽快统一意见，保障顺利批捕，并对侦查工作进行补漏。这种参与讨论应在收到提请批准逮捕书后主动进行，也可以应公安机关通知进行。从文义解释、体系解释的视角看，该条文主要是规定提请批准逮捕的程序，下一条文是检察机关审查逮捕的程序规定，基于此，该条文中检察机关参与案件讨论有以下两种情形：一是与前述的立法释义相同，即人民检察院参与重大案件的讨论是出于逮捕的需要，而不是为整个侦查活动出谋划策或提供建议。逮捕需要侦查机关提供证据以证明犯罪嫌疑人的人身危险性较大，采用取保候审等措施仍然不能防止这种危险性，但由于侦查机关在一些特殊案件或特定情况下可能难以及时、快速提供相应的证据，检察机关提供法律意见予以协助。由此，检察机关介入侦查应当是严格限定的，不能超出逮捕需要。二是立法释义上将其解释为“提请后介入”可能是不严谨的，提请前也可以介入，从而该条文可以为检察“提前”介入侦查提供一定支撑。提请批捕后介入侦查，此时案件已然系属或部分系属检察机关，检察机关自然就有介入侦查的权力；对检察机关的审查批捕，法律虽没有明确要求其与公安机关进行探讨或沟通，但出于查明案件真相的需要，两者进行一定的沟通显然也是符合审查目的的，包括参与对案件的讨论，这与程序正当性的要求并没有明显冲突，因此，单独进行介入的规定没有必要。从条文位置看，下一条文才是规范检察机关的审查程序，即在侦查机关提请批捕前后，检察机关都可以介入侦查；检察机关在提请批捕之前的介入，就是真正的“提前”介入，即公安机关对提请批捕的条件是否具备没有把握，主动邀请检察机关介入，或检察机关认为案件属于重大复杂案件的，可能会与公安机关存在分歧，及时主动介入引导。不过，如果侦查机关邀请下的“提前”介入不是出于逮捕需要或超越逮捕需要，显然不是条文所能涵盖的；如果检察机关主动“提前”介入侦查，在我国检警分离的情况下，公安机关是否会提请批捕都没有确定，这种“提前”介入显然是混淆了侦检的职能，有僭越之嫌。由此，该条文对当前不受逮捕目的限制的检察提前介入侦查的支持是非常有限的。

　　最后，作为支撑的部分规范性文件自身也存在法律依据不足的问题。《通知》首次对检察提前介入侦查作了制度性规定，至今仍然有效。《人民检察院刑事诉讼规则》第256条对检察提前介入侦查也进行了较为全面的规定。前者是严打时期的特殊措施，是对公检法联合办案精神的固化和吸收，主要目的就是为了配合公安机关打击犯罪，与配合制约关系及检察机关的法律监督地位都有一定的区别，不符合当前的法治精神。后者以《刑事诉讼法》有关审查逮捕规定为依据，而正如前文所述，刑事诉讼法的规定本身都难以为检察“提前”介入侦查提供明确法律支持，这个司法解释能够提供的支持更为有限。

三、检察提前介入侦查的角色：强调配合削弱侦查监督
 

　　虽然检察提前介入侦查没有明确的“法律”依据，但若这一介入机制事实上能符合检察机关的基本定位，即对刑事诉讼的监督等，在当前刑事诉讼立法技术仍然有限的情况下，至少是合理的。

　　在我国刑事诉讼中，由于法院不介入审前程序，检察机关在庭前的主导责任得到较多认可。以公安机关侦查的案件为例，检察机关的审前主导是全面的主导，包括对立案与否决定的监督、批捕、侦查活动的监督、侦查结果的监督、对起诉案件的补充侦查或退回补充侦查及相关证据的全面收集、为当事人及辩护人、诉讼代理人提供司法救济等。相对于在审判中对控诉单一职能的主导而言，检察机关在审前的主导更类似于审判中的法官，并没有为仅强调配合的检察提前介入侦查提供多少空间。

　　首先，审前程序中的检警职能差异较大，角色迥异。从刑事诉讼职能视角看，不少学者都认为检察机关与警察一般都属于大控方。在当前以审判为中心的诉讼制度改革下，为了强化打击犯罪，检警也有必要以不同形式加强合作，包括检察对侦查工作的引导。毫无疑问，加强侦检合作是有积极意义的，但在审前的这种合作可能会僭越两机关基本的职能分工，模糊甚至忽视了侦检角色的差异。

　　其一，审前程序的侦检职能分工明显。根据刑事诉讼法的规定，公安机关负责一般案件的侦查，检察机关则负责对司法工作人员的部分职务犯罪进行侦查、所有刑事案件的提起公诉及刑事诉讼全过程的监督等。对公安机关管辖的案件，检察机关一般没有管辖权，自然也不能越俎代庖直接行使侦查权，只有对该类案件犯罪嫌疑人的批捕权、案件的审查起诉权等。这是由检警分工负责的基本原则决定的。当然，检察机关对公安机关侦查的案件也有补充侦查权，但这是在审查起诉甚至庭审中与相关权力一并行使，是配合其他职权行使的权力，绝不是在案件侦查阶段就能参与侦查。

　　其二，审前程序的侦检角色不同。从刑事程序整体视角看，检察机关的角色与警察具有一致性，这也在刑事诉讼法目的与任务上得到一定程度的确认；在具体的司法实践中，警察需要支持检察机关的控诉，检察机关也需要警察部门的配合，从而形成大控方的格局，最终追究犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任。不过，这只是侦检关系的一部分而非全部；从审前程序这一局部视角看，侦检角色差异较大。我国刑事程序事实上分成若干阶段，在检察机关形成起诉决定前，其并没有与侦查机关相类似的不仅要破案，而且要尽快控制事态发展、维护社会秩序的一线任务，没有强烈的追诉色彩。检察机关受理案件后，经审查并作出起诉决定，则其自然会支持这一决定；可能面临的起诉失败、诉判差异等不利后果，也使得检察机关不得不强化追诉，从理论上的追诉者成为事实上的追诉者。因此，在作出决定前，检察机关可以中立，也应当客观中立，包括作为司法救济者、逮捕的批准者等都是这一角色的体现；作出决定后，其主要是追诉者，也仍然会承担法律监督的各种角色。在刑事程序中，检察机关的角色存在一个较为明显的转换，从较为中立客观的司法裁决者转换为实践中的追诉者。如果追诉者角色与侦查机关有较大的共同性，那么在这种角色转换前，侦检之间的角色还是有较大区别的。

　　其次，以配合为主要目的的检察提前介入侦查忽视了我国刑事检察制度的特殊性，偏离了检察机关在审前程序的应然角色。侦检之间的配合制约关系具有法定性，即使没有明确这种关系，“一元分立”下的国家机关之间配合协作似乎也理所当然。由此，以配合为目的的检察提前介入侦查不正是国家机关之间合理的关系吗？事实并非如此。

　　其一，检察提前介入侦查忽略了我国刑事检察制度的特殊性。提起公诉是世界各国检察机关在刑事司法中的普遍职能，由此，似乎检察机关成为控诉方并追究被指控人刑事责任是常态。这种认识显然是片面的。一是忽视了我国检察机关的特殊性。大陆法系国家的侦检一体是基于检察机关享有侦查权，而警察机构只是在检察机关指挥下的辅助机关；英美法系中侦检分离也没有影响检察机关与警察的密切配合，但同样基于检察机关是作为政府的职能部门之一和政府的法律意见提供者，侦检都处于“大政府”之下。不同于境外常见的作为行政机关一部分和以追诉犯罪作为主要职能，我国检察机关建立在区别于三权分立的人民代表大会制度下，虽承担了刑事控诉职能，但其根本的性质定位是“国家的法律监督机关”；刑事控诉职能只是其法律监督在刑事诉讼中的体现，因而在关注该职能的同时，不能忽略或违背其根本性质，违背保证法制统一的责任，监督职能或制约职能不可或缺。二是忽视了检察机关在刑事程序的特殊性。根据程序主导者的差异，我国刑事诉讼分割为审前程序和审判程序；相对于法院主导审判程序且不介入审前程序而言，检察机关主导审前程序，承担类似境外法官在审前程序中的制约侦查、救济当事人的责任和角色。与法院和侦查机关的关系相似，此时的检察机关不能与侦查机关构建如同国外的检警关系，无论是大陆法系国家存在的检察指挥侦查，还是英美法系的检警密切配合。

　　其二，检察提前介入侦查混淆了侦检的角色。无论是《中华人民共和国监察法》还是《刑事诉讼法》都对检察机关与相关国家机关之间的关系有配合制约的规定；不过，这里的配合都是各自在履行职能基础上的互相支持，防止自行其是、互相扯皮，较有代表的如公安机关侦查与检察机关批捕，公安机关移送审查起诉与检察机关决定是否起诉等。可见，这里的配合关键是在各自履行职能上给予对方必要的配合，绝不是直接介入对方的履职活动。的确，考虑到公检法的国家机关同质性，在刑事诉讼中还有打击犯罪、保障人权的共同任务，检察机关需要承担追诉职能，追诉性一定程度上被认为是与生俱来的，对其中立公正性的质疑也一直存在。然而，检察机关与侦查机关实现上述任务的方式各不相同。侦查时需要批捕或起诉时需要公安机关的补充侦查，这是典型的侦检互相配合，但仅仅以快速打击犯罪、保障侦查质量、服务公诉为目标，在案件还没有提交检察机关审查起诉、更没有作出起诉决定前就“提前”介入侦查，事实上就意味着在自身应当承担的职能外进行了配合，是超越了配合，违反了配合的本义。试想，在配合制约关系原则支配下，法院会因担心检察机关的控诉质量而“提前”介入审查起诉吗？如果法院不能介入检察院的控诉，检察机关在同一原则指导下何以可以“提前”介入公安机关的侦查？公检法在提前介入机制刚形成时，法院“提前”介入侦查也是存在的，同样是出于打击犯罪、保证案件质量的需要，但这一机制目前并没有被普遍实行。这种与侦查的额外配合突显了检察机关的追诉性，意味着检察机关被早早纳入了控方的共同体，偏离了客观中立的审前角色，将会使其包括在审查批捕、纠正侦查违法上的立场或作用难以被认可，加剧了对检察机关角色的误解，也使得国家机关之间的职能分工失去意义。

　　最后，以配合为主要目的的检察提前介入侦查削弱了检察机关的法律监督。从目前的报道看，检察提前介入侦查的案件没有出现违法侦查等情况，但在依法治国战略推动下侦查规范性日渐向好，违法侦查情形较少也属正常，并不能由此断定提前介入在监督侦查、规范侦查之间有多大的实质性联系。配合关系本身就是法定的侦检关系一部分，为何检察提前介入侦查下的侦检配合不应该？因为这种忽视制约的介入会影响监督，最终将滑向削弱监督乃至只剩配合。

　　其一，检察提前介入侦查在实践中难以监督侦查。在司法地方化下，侦检机构一一对应，刑事业务上有长期的合作关系，双方人员都较为熟悉。检察提前介入侦查下，对于可见的明显违法侦查行为，检察人员应该会有一定的提醒，侦查人员也会因检察人员在场等情况而收敛违法侦查行为（如果存在）。从这个角度讲，检察提前介入侦查似乎在一定程度上有利于对侦查机关的监督。不过，检察机关并不是直接介入侦查活动中，而是通过审查材料或通过会议、电话等形式接受侦查人员的咨询，并提供侦查意见，从而确保后来可能的提请批捕、移送起诉等在定性、定罪等方面的精准，避免直接移送检察机关后可能造成的程序回转、意见被否等情况。换言之，检察机关很少直接介入具体的侦查措施与过程，接触的给定材料也都经历了侦查机关的筛选，直接发现违法较为困难；检察机关也通常只是立足审查逮捕、审查起诉职能，通过审查材料来引导侦查，目的是共同查明犯罪，体现的只是相互配合，并非对侦查活动中可能的违法行为进行监督，甚至也无从监督。

　　其二，检察提前介入侦查在理论上也难以监督侦查。考虑到长期以来的打击犯罪理念和检察机关的公诉职能，检察机关实践中也必然具有及早为公诉进行准备的想法，而检察提前介入侦查为其公诉准备提供了契机，从而强化了追诉而不是监督。检察提前介入侦查是为侦查提供意见，检察机关并不需要承担实质风险，同时又可以早日接触、了解案情；考虑到自己主动介入侦查，需要侦查机关的配合，公诉过程中也需要侦查机关补充侦查、出庭作证等配合，检察机关此时更愿意配合侦查而不是监督侦查。在一方面需要配合侦查，也需要侦查机关配合，另一方面又需要制约侦查的现实下，检察机关显然会倾向选择与侦查机关一致的立场而不是更多去保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。相对于检察人员与侦查人员较为熟悉及沟通的便利而言，犯罪嫌疑人的标签已然使其处于不利的道德地位，也无法及时与检察人员进行沟通；此时的辩护难以将检察机关拉回中立的轨道，大多时候只能任由其滑向协助控诉的方向。如果说审前程序应是类司法化的，侦查机关、犯罪嫌疑人处于控辩地位，检察机关是与两者等距的中立裁判者，当前的检察提前介入侦查从制度上拉近了“控审”的距离，事实上压缩了侦查监督存在的空间，削弱了本应基本维持平衡的法律监督。

四、检察提前介入侦查的基础：理论迁就实践
 

　　作为核心支撑，检察介入侦查的理论基础检视同样不可或缺，决定了这一机制是否面临“釜底抽薪”的局面。

　　关于检察提前介入侦查的理论基础，较有代表性的包括“诉讼职能说”（或“公诉准备说”）、“监督说”和“综合说”。“诉讼职能说”（或“公诉准备说”）认为，侦查的目的在于为控诉进行准备；作为法定的公诉职能承担者，检察机关应当与侦查机关形成合力；该机制的核心是以公诉标准引导侦查取证，是公诉与侦查两种职能在分工基础上的合理配合。“监督说”以检察机关的法律监督地位为法理依据，认为检察提前介入侦查主要是出于侦查监督部门的职能，即对侦查过程中违法行为的监督，检察机关的角色是客观的监督者而不是配合者。“〕综合说”更类似于对前两者的综合，即这一机制既服务于公诉职能，也是侦查监督的需要。

　　上述理论作为检察提前介入侦查的基础也受到不少质疑。有学者就认为，“诉讼职能说”只强调了检察机关的实践职能，忽略了宪法功能；“监督说”虽强调了宪法功能，但忽视了提前介入的现实使命和实践价值，与当下以审判为中心的刑事诉讼制度改革方向不符；“综合说”则较为完美地避免了两者的问题又落实了宪法功能，也顺应了实践。也有学者认为，强化监督与确保控诉权有效行使处于对立状态，不可能一起实现；该机制应主要出于确保控诉权的行使而不是强化监督，这在近年检察机关制定的有关公诉对侦查引导的政策性文件上得以体现。

　　三种理论及其理由明面上各有千秋，事实上都未能从我国刑事诉讼制度本身出发，更多是迁就部分实践需要，并不合适。

　　首先，“诉讼职能说”错误定位了侦查与公诉的关系。侦查与公诉在刑事诉讼程序上的确是接续关系，但因此可以认为侦查是为公诉作准备、公诉机关应与侦查机关作为统一的大控方吗？显然不能。其有两个错误。一是忽视了侦查的独立地位。诉讼阶段的划分应结合目的或任务、主导权力及其运行方式、独立的程序等进行。侦查是刑事诉讼中公认的独立阶段，其目的就是查明案件真相、查获犯罪嫌疑人，并以证据予以证实。侦查的结果不一定导致起诉，常见的情形如撤销案件等。境外不少国家在审判中心主义理念下设计刑事诉讼程序，法官在整个程序阶段都有不同程度的介入，特别是司法令状的授予等；侦查服从于起诉，侦查不具有独立性，在刑事诉讼的较早阶段就需检察机关介入并提出指控，如法国、德国检察机关指挥警察侦查，美国大多数一般管辖权法院的刑事案件，诉讼是从嫌疑人被逮捕、案件移交检察官指控开始的。显然中外的侦查制度有较大差异。二是将制度上公诉与侦查的接续关系直接理解为实践中侦查机关与公诉机关的合作关系。除了前述的侦查不一定导致起诉，公诉也不指导、指挥侦查外，我国承担公诉职能的检察机关与侦查机关的关系更为松散。在组织上，两者是完全独立的；在具体办案中，两者虽是配合制约关系和程序上的前后接续，但都是在职能分离基础上进行的。较为特殊的是，我国检察机关除了承担公诉职能外，基于宪法框架下的检察监督理论，还对整个刑事诉讼程序具有监督职能；其中虽有对侦查机关合法履职的支持，但更有对其违法行为的督促纠正，甚至启动刑事程序予以追责，还有对被指控人的司法救济职能。以实践中的侦查质量或在审前程序、特别是提起公诉后侦诉没有形成合力的问题，要求加强侦检合作，忽视我国检察机关的特殊性，必然是南橘北枳的结果，检察机关在诉讼中将处于非常尴尬、别扭的状态。

　　其次，“监督说”具有抽象的宪法、刑事诉讼法规范依据，但既泛化了监督，又错误地“能动”。宪法对检察机关法律监督地位的规定、刑事诉讼法对检察机关监督刑事诉讼过程的表述都是理论性、原则性的，需要有具体的条文去落实；没有明确法律条款支持的法律监督，既有违检察机关作为执法司法机关的本身定位，又会因这种过于主动的做法，可能造成干预其他国家机关权力行使、得不到其它主体配合而又反噬检察权威的问题。基于侦诉程序上的前后关系，侦查人员或侦查机关的确希望在不同程度上得到检察机关的帮助，但这种监督，特别是检察机关积极介入下对违法行为的监督，意味着对侦查机关的天然不信任，类似于没有任何理由就将侦查机关或侦查人员列为违法的嫌疑人。最高人民检察院于2002制定的《人民检察院引导侦查取证试行办法（讨论稿）》没能获得通过，《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》于2011年8月曾试图增加一条作为该法的第113条，即“对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件，人民检察院可以对侦查活动提出意见和建议”，但被删除；同时，公安部门对颁布超过三十六年的《通知》一直没有任何实质性的回应，近年公安机关内部进行执法资格等级化认证管理，对法制员和审核领导明确要求获得法律职业资格，对警察参加法律职业资格考试也积极支持和引导。由此可能反映一种共识是，没有任何依据，无论是法律依据还是可能违法侦查的线索，检察积极主动地提前介入，即使有引导侦查的便利也难以被普遍性地接受，而公安部门也应着力于自身素质改善以提高侦查质量。的确，检察机关的监督不能完全被动，但究竟是通过没有法律依据的积极介入案件办理，还是在发现线索或接受举报、报案后的积极办理，是一个值得考虑的监督方式方法问题。

　　最后，“综合说”看似扬长避短，实则不解决任何问题。“控诉职能的追诉倾向性价值和监督职能的客观中立性价值之间产生严重冲突”，两者的结合要么只会造成价值内耗而难以实现目的，要么就是国家机关选择性实现部分价值。明面上“综合说”兼顾了两者，且都有一定的法律依据，但对内在的冲突并没有提供任何解决方法，只是用一种学说的优点去弥补另一种学说的缺漏，但理论上的缝合并不能为实践提供明确的指导，更类似于先射箭再画靶。

　　从当前“法律”明确规定的检察提前介入侦查情形看，出于严格控制侦查权力、防止对被指控人人身自由的不当限制，检察机关可以在提请批捕前后，出于批捕目的而进行一定程度的介入，并提供一定的意见，其主要是为了监督侦查的需要，绝不应是为了有效提高侦查质量、服务于起诉，也不应以原则性的法律监督地位作为支撑。

五、检察提前介入侦查的价值：误解多于事实
 

　　检察提前介入侦查对刑事诉讼有积极意义，这是毫无疑问的。在20世纪90年代前后对检察提前介入侦查展开的讨论中，不少支持的声音就认为，作为一种侦查监督形式，该机制具有实体监督与程序监督并重、侦查监督与侦查活动同步的动态监督效果；该机制符合检警在诉讼构造和诉讼职能上的一致性，便于检察机关熟悉案情、协助侦查和监督侦查，也减少了审查批捕与审查起诉时的重复劳动等；该机制还有助于公安机关及时全面收集证据、对付被告人翻供、减轻证人与被害人心理恐惧，也能及时防止诬告陷害。近些年，以检察提前介入侦查为核心内容，一些学者主张进行检警一体化，认为有助于提高侦查取证的质量和对侦查的同步监督；还有学者认为检察应引导、参与案件侦查，以规范公安机关侦查取证，聚合批捕与公诉的监督力量，推动监督的有力度、规范化与及时性。的确，这些价值在一定程度上都是客观存在的，但这些价值是否都应是侦查阶段的检察机关追求的，是否可能存在部分价值与检察机关内在职能的冲突，甚至是“捡了芝麻，丢了西瓜”，值得检讨。

　　首先，侦查质量应该由谁负责？相对于侦查机关而言，检察机关长于案件的控诉，不仅是法律知识的把握，而且在法庭指控的经验和技巧。检察提前介入侦查，并就案件性质、收集证据与适用法律等提出意见，无论是从兼听则明或集思广益的角度去侦查，还是提供符合审查批捕、提起公诉标准的案件材料或者高质量的侦查结果，都有积极作用。前文提及的于某某案，因检察机关意见对案件的定性准确，案件处理的社会效果极好，相关案例入选最高人民检察院第十二批指导性案例。不过，检察机关需要“提前”关心案件侦查的质量吗？显然不需要。其一，检察机关对案件侦查的质量没有保证义务。对案件事实的查明是侦查阶段包括公安机关等职能部门的主要任务，与检察机关的职能存在明显差异。在案件还没有移送审查批捕、审查起诉，检察机关对案件侦查质量没有任何义务，更不需要考虑案件质量最终会影响犯罪嫌疑人的批捕、案件的控诉。其二，法律为检察机关后续处理案件质量问题提供了明确的方式。即使移送检察机关的案件存在质量问题，作为审查逮捕、审查起诉的主导机关，检察机关也一方面可以通过自行侦查、退回补充侦查等方式予以弥补，确保审查逮捕、审查起诉案件符合证明要求，另一方面可以通过依法的不批捕、不起诉等方式对侦查结论予以否定性评价，给侦查机关施加全面依法、积极主动进行侦查的压力、动力，督促其努力提高案件质量。其三，这种提高侦查质量方式的价值是有限的。检察提前介入侦查下促成侦查质量的提高，对保障案件事实的查明、犯罪嫌疑人的权利都是有意义的，但从程序视角看，积极协助作为审前程序控方的侦查机关，程序正义所要求的裁判者中立且平等对待控辩双方将在检察机关身上荡然无存，在法院不介入刑事审前程序情况下，程序正义的价值受到削弱；考虑到程序正义对实体正义的积极实现价值，这种提前介入也将会最终削弱实体公正的接受度。

　　侦查质量的高低不会影响检察机关的正常履职。只要检察机关的履职以事实为依据、以法律为准绳，无论是否批捕或起诉，都是检察机关依法履职的结果。这里的事实绝不是历史视野中的自然事实，而应是由侦查机关查明的事实，或至少建立在侦查机关查明的基本事实基础上，检察机关依职权进行一定的补充。不能因侦查质量不高造成对犯罪惩罚不力而归咎于检察机关，甚至启动追责。

　　其次，检察提前介入侦查能实现对侦查的同步监督、动态监督吗？相对于通常的审查批捕、审查起诉或被指控人及其辩护人主动向检察机关申诉等情况而言，检察提前介入侦查，参与重大案件的讨论，接触案件的时间提前了，由此为更早、更为及时地发现侦查中的问题提供了可能，但离同步监督、动态监督还有很大的距离。一方面，检察提前介入侦查事实上并没有真正形成同步监督、动态监督。正如前文所述，检察提前介入侦查后，大部分是在会议室听取案件情况的汇报、阅卷，也有些地方采用旁听讯问（询问）、参加勘查检验等方式。侦查机关的汇报或卷宗材料一般是不可能直接暴露违法侦查情况的，即使存在而被发现，此时仍然是一种事后的救济，不能称之为同步监督。至于检察机关直接参与讯问、询问等侦查活动，这种情况是非常有限的；大部分的讯问活动，特别是早期“突破”犯罪嫌疑人的讯问活动，检察机关大多还没有来得及介入；侦查机关考虑到策略、保密与及时等方面的需要，也难以要求检察机关及时介入；从专业性、侦查权的强势甚至“面子”文化上考虑，侦查机关也不会对检察机关早期的参与抱有积极的态度。另一方面，检察提前介入侦查基本也不可能形成对侦查活动的同步监督、动态监督。从刑事侦查力量与检察力量的对比看，我国的治安派出所都有刑事侦查职能，其是建立在乡镇、街道一级，而检察机关至少建立在县级行政区划。近年检察机关推进“四大职能”与“十大业务”建设，面临任务扩展与员额制改革下数量相对萎缩并存，积极主动介入侦查可能会力不从心；即使检察机关可以提前参与重大案件，其他案件中的非法侦查行为也不一定就更少而没有监督的必要。最高人民检察院在2014年发布的《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》中提出“建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”，2015年提出要在全国积极推广，并希望于2017年底在全国铺开，但直到2020年还在落实“检察机关向公安机关执法办案管理中心派驻检察室”的问题，对侦查同步监督的困难可想而知。由此，即使检察提前介入侦查有同步监督、动态监督的效果，也只能是对部分案件的监督；即使保障重大案件介入的力量，重大案件耗时费力，持续时间较长，检察机关也只能在部分侦查环节、部分侦查活动派员介入，这种同步监督、动态监督也只能是残缺的。

　　同步监督、动态监督是检察机关加强侦查监督的重要措施，具有积极价值，但应在多大程度上和能在多大程度上实现这种监督，需要结合刑事办案的需要和权力运作的规律。由此，监督的方式方法非常关键，绝不应导致“过程违反目的”，本为加强监督，最终却加强了配合。

　　最后，审前程序中检察机关需要追求诉讼效率吗？检察机关提前介入侦查，及早熟悉案情，对于减少无效侦查活动及后续程序中可能的补充侦查、避免一些重复劳动以及加快案件办理等方面都有意义。然而，检察机关追求的这种效率是以与侦查机关的合作为前提的，强化了自己的追诉色彩，违反了自己在审前程序中应当秉承的客观中立角色，可能得不偿失。部分对审查逮捕的研究显示，检察引导侦查后，2017年10月至2018年3月，某区检察机关审查逮捕平均办案时间为5.04天；2018年10月至2019年3月，审查逮捕平均办案时间为5.32天。可见，至少在审查逮捕时间的减少上并不完全成立或效果有限。即使这种时间上的减少是存在的，甚至是普遍的，但是否有必要通过检察提前介入侦查来解决呢？其一，不同于法院长期以来较为明显的案多人少矛盾，检察机关反映的办案时间紧张程度可能并不普遍，更多应是人力资源配置问题。其二，因案件仍处于侦查中，检察提前介入侦查获得的案件信息大多是不全面的，更可能没有犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，由此，检察机关形成的认知也将是片面的，可能导致检察机关在审查批捕、审查起诉上的预先判断，甚至会影响犯罪嫌疑人及其辩护人辩护的效果。提前介入下的程序效率提高以违反程序正义为代价，颠倒了效率与正义的关系。其三，当前的检察提前介入侦查明确限于重大、疑难、复杂案件，谨慎对待而不是快速完成此类案件的审查起诉或审查逮捕是刑事案件本身的严厉性决定的。鉴于犯罪嫌疑人羁押案件可能面临的刑罚较重，审查批捕与审查起诉中快速办理提高效率的正向实体价值不大，反而可能会因快速办案、准备不足、偏听偏信等造成实体公正性缺陷，不应被提倡。

六、结语

中国的检察机关是国家的法律监督机关，体现在刑事诉讼中是对诉讼全过程的监督以及与公安机关、法院的配合制约关系。检察职权的行使在不同诉讼阶段体现的性质与角色不同，具有一定的司法性与行政性或中立性与追诉性。在刑事审前程序中，基于侦查机关权力与当事人权利的差异及事实上的悬殊地位，检察机关对侦查机关的监督职责、对当事人的司法救济职责显得极为重要。检察机关不应追求部分诉讼职能的实现而忽视其他职能，甚至违背自己的基本定位。部分法律、规范性文件赋予检察机关介入公安机关侦查的权力，较有代表性的是《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》，其中明确这种介入应是审查逮捕或审查起诉阶段。显然，此时案件已经系属或部分系属检察机关，基于侦检配合、制约关系而介入公安机关的侦查，不属于“提前”，而是正当其时。然而，现实中一些规范性文件扩大或泛化这种介入，更有不少检察机关积极“提早”“提前”介入公安机关的侦查。这种介入在没有法律明确规定的前提下，仅靠配合制约原则难以获得法律支撑，更可能混淆了审前程序中侦检的角色分工，削弱了检察机关的法律监督。因此，应警惕这种“介入”。