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玩忽职守犯罪中“职责义务”的认定困境及破解
2025-04-18
从风险社会刑法观来看，国家在一定条件下要求公民履行积极义务，符合其“公民社会”“防卫社会”的基本逻辑。但在社会风险递增、分工进一步细化的背景下，审慎推进刑法的行为限制功能成为保障社会创新机能的热点话题。在此前提之下，玩忽职守罪的设立，不难理解为一种对公共利益、社会秩序的保护和对危险源的管控。但值得注意的是，玩忽职守罪的构成要件之一，“履行公职”，既不等于向单一社会个体提供服务，亦不等于保护单一社会个体的权益免受侵害，其本质是“保障公共服务”的抽象化表述。如果笼统地认为国家机关工作人员对所有法益、危险源均负有管控义务、处于保障人地位，则难以避免扩张本罪的处罚范围，违反罪刑法定原则，甚至陷入自然主义的思维模式。所以本文所探寻的，是应对“相关人员对何种危害后果负有实在职责”这一难题。置言之，即探究玩忽职守罪中“职责义务”的认定问题。
一、玩忽职守犯罪中“职责义务”的认定困境
第一，直接职责与间接职责模糊不清。公务活动的开展，是上行下效，贯穿于行政机关体系始终的，玩忽职守犯罪的出现，一方面可以归因于执行者的疏忽大意、自信过失，另一方面也可以归因于决策者的决策失误、审核失误。需要注意的是，在此类案件责任主体的失误与最终的危害结果之间往往呈现出“多因一果”的复杂关联，导致同一案件可能牵涉多名责任人，直接职责与间接职责的认定则成为厘清案件事实的关键因素。比如，近年来，社区矫正玩忽职守的案件频频发生，司法所工作人员疏于监管社区矫正对象，导致其脱离控制后重新犯罪，造成危害后果。此类案件大多追究了决策者与执行者的共同责任，但在直接职责与间接职责的认定上出现了差异。部分法院会区分直接责任人员和间接责任人员，并在最终的定罪、量刑等多个方面体现差异性；另一部分法院则直接同等看待，不区分所长和司法所工作人员在其中应当承担的责任，以二者的直接责任作为依据进行推论。但无论是单纯依据间接职责进行认定，还是仅根据直接职责进行认定，都可能导致定罪量刑的失衡。因此，法院在认定责任时需要综合考虑直接职责与间接职责的不同情形，以及它们在案件中的具体作用和影响。
第二，“职责义务”的归责过程混乱。当法律、组织规定或职业道德未能为特定角色或职位提供明确或详尽的职责义务规范时，往往会为归责过程埋下隐患，引发一系列的混乱。这种缺乏明确性的状态，如同一团薄雾笼罩在职责与义务的边界之上，使得行为人在面临问题时，无法清晰判断自己应当履行的职责和承担的义务。而一旦出现问题或事故，责任归属的确定则变得异常困难和复杂。
在单位内部，便存在着上级领导通过口头指令明确岗位内容和工作要求的现象。这种指令虽然对下属人员或特定个人产生了普遍约束力，本质上仍属于行政机关通过自我管理来规范公共事务的自律行为，属于对职责义务的进一步解释，即“任务指派”。但司法实践中“疏于监督”“行政体制层级过多”等因素，则导致了玩忽职守犯罪认定过程中“任务指派”与法律法规的冲突，引起了归责过程的混乱。
二、玩忽职守犯罪中“职责义务”的认定依据
第一，以“事务相关性”作为职责义务的形式依据。就国家正常运转的核心事务而言，当责任人员“承担”了维护国家正常运转的核心事务时，应严格考察其是否具备法律文件的授权。如果有，其履职程度应当与法律法规严格对应。如若没有，则应成立他罪，不需讨论履职程度的问题。就规范操作的流程性事务而言，应当研究责任人员的主观要件。即此类型涉案公务人员在履职之前应当清楚认识到不遵循规范操作可能导致的危害后果，而这种“预见”的范围应当包括引起被监督者实施犯罪行为的可能性。就社会治理许诺引起的延伸事务而言，则需要考虑“是否具有法定职责”“是否属于行为规范”“是否具备履职条件”等问题，研究危害后果与玩忽职守行为的因果关系。以上三个类别，内容由繁琐到直接，履职的重要性也从重大递减到轻微，所以三个不同类别职责义务的延伸性也不同。应当承认的是，无论是玩忽职守罪，还是其他义务犯罪，都应该以认定维护“国家正常运转的核心事务”为主，以其他附带的流程性事务、延伸事务为辅，分清主次。
第二，以“保护法益”作为职责义务的实质依据。在目的解释的路径下，作为玩忽职守罪的构成要件，职责义务与保护法益之间又产生了更为复杂的关系，但同时这部分关系也更加原始，更为基础。从保护集体法益的角度分析，玩忽职守犯罪基本上是对负有监管、执行责任的公务人员而创设的特别命令性规范，是针对特殊群体的，要求负有职责义务的个人不能损害国家工作人员的公正性以及公众的普遍信赖利益，区别于贪污贿赂犯罪所作出的禁止性规范，更加强调职责义务的“控制”功能。所以，职责义务的实质内容自然应当是特设的命令性规范（即规则与道德），控制相关主体作出或不作出动作。在此层面，职责义务体现为具体的岗位职责，是根据工作性质、工作内容和工作要求等因素制定的，旨在明确相关主体在特定岗位上的责任和义务。并且，职责义务也可能体现为社会公认的行为准则，受到社会公德、家庭美德或者习惯等因素影响。然而，从保护个人法益的角度分析，职责义务的实质内容则表现为保护他人利益或自由，保护社会成员共同享有的人身安全、卫生、教育以及文化等多方面权益，强调职责义务的“保护”功能。
在此基础上，所谓的职责义务被赋予了“更加良善”“造福社会”的附加性意义，这也直接引发了职责义务从传统义务模型中的脱离，强调公民向“国家”的委托授权，要求“国家”履行职责，进而由“国家”对社会责任、基本良知以及职业规范作更具体的规定。
三、玩忽职守犯罪中“职责义务”的认定标准
第一，以“行政管理关系”的有无为认定核心。具体判断应当按照以下顺序：首先，相关主体是否获得国家法律法规或者行政机关的授权。以人民警察为例，某公安局副局长分管所属辖区的治安管理工作，某派出所民警分管某社区的维稳、舆情工作，某值班民警负责该时段所属辖区的治安巡逻工作，以上三种情况属于实然的行政授权，符合玩忽职守罪的管理范围。相反，某镇卫生所卫生员、某乡卫生所医生共同负责具体乡村的疫苗注射统计工作，卫生员负有法律规定“上传下达”的职责义务，卫生所医生则接受了镇卫生所“登记造册”的任务指派。前者属于实然的行政赋权，后者只是形式的合同委托，不必然产生责任，所以只有卫生员符合玩忽职守的管理范围。其次，相关主体是否作为，会对社会管理产生积极或消极的影响。以社区司法工作者为例，司法所工作人员负有对社区矫正人员的管教与帮扶，监督其进行矫正活动的责任。而社区司法工作者则是受当地司法所委托，对矫正人员进行“指导服务”“监督日常生活”等活动。虽然司法工作者与司法所工作人员均负有监督、执行矫正工作的职责义务，但其不履行、消极履行职责义务产生了不同的结果。对于司法所工作人员而言，不履行职责，将直接导致矫正人员无人可管，法律的要求被闲置，国家的政策变成空谈。对于社区司法工作者而言，不履行职责，将直接导致矫正人员没有接受矫治，矫治效果将大幅降低。
第二，以职责与职权的相关性为必需。首先，在行政管理关系之中，责任主体应当负有要求权或请求权。这种情况下，国家机关工作人员或“拥有国家机关工作人员外观”的人员，应当有要求相对人让渡权利的要求权或请求权，而相对人则具有做某事或不做某事的义务。该类型案件的关键在于，合理判断行政管理关系与职权的相关性。其次，责任主体在具有要求权、请求权的基础上，还拥有诸如“禁锢人身自由”“禁止参加企业经营”“禁止参与交通”等限制性权利。如上文所述，限制性权利的出现伴随着法律关系的改变与责任的豁免，在这种权利格局之下，相对人往往没有或很少有渠道请求保护自己的合法权利。所以，无论是公务员法，还是刑法、刑事诉讼法，对于此种限制性权力都作出了更高的要求。在此基础上，要认定涉事主体是否具有职权，不仅要从行政管理关系上入手，更要关注限制性权力的行使规则。
第三，坚持以主要责任人为“职责义务”的中心。从责任的内容来看，玩忽职守中可能出现转移的责任一般存在两种，分别是领导责任和执行责任。在大多数玩忽职守案例中，领导责任被视为是间接责任而排除，执行责任则被视为直接责任，并在责任主体之间进行转移。
首先，以案件、事项的直接负责人为追责对象。以此为标准，能够有效消除现实部分案件的认定争议，既防止下级具体执行者机械执行命令，未按照规定进行职责范围内的再次审查，也防止上级领导未尽管理、监督职责而导致危害后果的发生。其次，多个玩忽职守行为造成的责任转移。在此类型中，危害结果的发生与多个玩忽职守行为存在相关性，它们同属一个完整的行政管理过程。该过程中的多个玩忽职守行为对危害结果均造成不同程度的影响，而这种影响既可能是决定性的，也可能是偶发性的。所以在对多个玩忽职守行为进行责任分配时，需要仔细研究其转移情况。最后，“参与”与“执行”行为引起的职责转移。按照犯罪支配理论，如果两个负有义务的人一个只是实施了“协助”或“指导”的参与行为，另一个人实施执行行为，则无法在结果影响力上获得同等评价。相反，在玩忽职守犯罪案件中负有相同职责义务的公务人员有可能同时实行了执行行为，相关领导的指导协助行为也有可能超越了“参与”的限度。
来源：人民法院报
贾健、荣冲，西南政法大学刑事检察研究中心
