在认罪认罚从宽制度改革的背景下，量刑建议制度被赋予了非常关键的角色。检察机关在起诉时所提出的量刑建议不仅是被追诉人认罪认罚的前提和具结对象，而且还是法院定罪量刑时必须直面的重要参考。然而，“建议”从来都是为了被“接受”，而不只是为了被“参考”。量刑建议也一样。
自2014年刑事速裁程序和2016年认罪认罚从宽制度试点以来，检察系统一直着力自身能力建设，致力于提出更精细、更具影响效力的量刑建议，而法院系统也时刻有着自身量刑裁判权可能被架空的风险意识。辩护方也越来越认识到，检察机关的起诉书和量刑建议已不再只是辩护律师进行辩护工作的防御对象，相反，更渐趋成为其实现有效辩护的结果体现。2018年《刑事诉讼法》将认罪认罚从宽制度（包括量刑建议制度）写入法律，确立了量刑建议制度的正式法律位阶。2019年“两高三部”出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）又对2018年《刑事诉讼法》中的量刑建议制度进行了丰富（调整甚至重构）。《刑事诉讼法》和《指导意见》虽然在行文表述上非常类似，但在深层结构上却分别采取了不同的规范模式，对实践的影响意义也截然不同。到底两部规范分别确立了什么类型的量刑建议制度？如若检察院主导的量刑建议在实践中大幅推开，又将对中国刑事司法的整体面向产生什么影响？这些均亟须进行规范维度的解读和改革逻辑层面的审视。
一、量刑建议的提出模式：从“单向相对明确式”到“协商全面精准式”
在此前的司法实践中，检察机关的公诉人一般只对适用法律条款提出依法裁判的意见或者仅就“从重、从轻、减轻处罚”提出概括的量刑请求。2016年《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）对检察机关提出量刑建议进行了规定，即“量刑建议一般应当包括主刑、附加刑，并明确刑罚执行方式。可以提出相对明确的量刑幅度，也可以根据案件具体情况，提出确定刑期的量刑建议。建议判处财产刑的，一般应当提出确定的数额”。
该规范的要求并不高，其一，仅要求检察机关的量刑建议一般应全面，力求明确或确定；其二，针对财产刑以外的量刑种类，精准化要求是裁量性的，即原则上采用幅度刑——相对明确的量刑幅度，也可以根据案件具体情况提出精准刑——确定刑期的量刑建议；其三，针对财产刑的精准化作了一般性要求，即一般应确定。2018年《刑事诉讼法》第176条一定程度上吸收了《试点办法》中的要求，规定“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料”。从法律规范上讲，第一，《刑事诉讼法》对量刑建议的提出从“一般性要求”过渡到“义务性要求”，并且该义务性规定及于以下量刑建议的适用范围——主刑、附加刑、是否适用缓刑等。第二，《刑事诉讼法》并未明确回应《试点办法》中关于量刑建议提出方式的规定，也未作任何其他的具体要求。由于《试点办法》的有效期已截止，因此，从法解释学上可以认为《试点办法》所确立的量刑建议提出方式未获得《刑事诉讼法》的正式认可，也就是说，检察机关提出量刑建议的方式又退回到幅度刑模式。当然，也仍然可以把《试点办法》中关于量刑建议提出方式的规定理解为一种值得提倡的公诉政策。但无论是从法解释学角度，还是从法政策学角度讲，《刑事诉讼法》体系下的量刑建议提出方式仍是以幅度刑为主，以精准刑为辅。这是一种相对明确式的量刑建议提出模式。第三，《刑事诉讼法》第174条规定，犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。但是，关于认罪认罚具结书的签署，该条并未明确控辩双方可以协商，再加上，控方在认罪认罚中具有较明显的强势地位，因此，量刑建议的提出和犯罪嫌疑人的具结基本上还是以检察机关的单方主导为表现形态。综上而言，《刑事诉讼法》所确立的量刑建议提出模式具有单向性和相对明确式的特点，笔者倾向于将其界定为“单向相对明确式”的量刑建议提出模式。
2019年《指导意见》第33条就量刑建议的提出作了进一步的规定，对提出量刑建议的全面性、协商性、精准性和说理性都有全方位的要求。从法律规范上解读，第一，《指导意见》完全吸收了《刑事诉讼法》对量刑建议范围的义务性规定，即犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。第二，《指导意见》明确了庭前辩诉协商机制，即在检察机关提出量刑建议之前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，尽量协商一致。这里的“协商”究竟何意，还有待进一步实证观察。如果真是美国辩诉交易意义上的协商，则影响深远。即使是默许协商性司法在实践中生长，也殊值关注。第三，《指导意见》在量刑建议的提出方式上采纳了“一般应精准”的义务要求模式，即办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。当然，针对一些特定的案件类型和案件情形，对相对明确的量刑建议也留有适用余地——对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。第四，《指导意见》规定提出量刑建议应当说明理由和依据。这种当然说理义务决定着检察机关在提出精准化量刑建议时，必须说理和论证。这是此前法官都不曾从事的细致化工作。综合而言，笔者倾向于将该种量刑建议的提出模式界定为“协商全面精准式”。
二、量刑建议的采纳模式：从“推定接受型”到“审查接受型”
2018年《刑事诉讼法》第201条规定了法院对认罪认罚案件量刑建议的处理问题。该条有两款：第1款是“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但有下列情形的除外：（一）被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究其刑事责任的；（二）被告人违背意愿认罪认罚的；（三）被告人否认指控的犯罪事实的；（四）起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致的；（五）其他可能影响公正审判的情形”。第2款是“人民法院经审理认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，人民检察院可以调整量刑建议。人民检察院不调整量刑建议或者调整量刑建议后仍然明显不当的，人民法院应当依法作出判决”。第1款是针对所有认罪认罚案件的量刑建议采纳问题所作的原则规定，第2款是针对量刑建议采纳问题所作的特殊规定。从规范结构上讲，第1款和第2款之间是原则和例外的关系。在第1款内部，“但书”前面是要重点规范的内容，“但书”后面是除外情形。如果将认罪认罚的案件视为总集，除外的五种情形（图1中的B区）乃是（一般）不应当采纳的情形。
在法条适用上，第一，当存在五种情形之一（图1中B区）时，即定罪有争议或者被告人的认罪认罚不自愿的，法院不应当采纳检察院的量刑建议。
第二，在不存在五种情形之一时（图1中A区），总的原则是应按照一般情形来处理，即一般应当采纳；在特殊情形下——“量刑建议明显不当（图1中A1区）”和“被追诉方对量刑建议提出异议（图1中A2区）”两种情形，处理方式遵循第2款规定，即人民检察院不调整量刑建议或者调整量刑建议后仍然明显不当的，人民法院应当依法作出判决。第三，值得注意的是，《刑事诉讼法》第201条第2款所界定的例外情形，仅仅包括了“量刑建议明显不当（图1中A1区）”和“被追诉方对量刑建议提出异议（图1中A2区）”，而未将“量刑建议一般不当（图1中A3区）”列为特殊情形。既然不是特殊情形，就应当遵循一般情形的处理原则，即一般应当采纳。第四，A1区和A2区会有交叉，即可能出现量刑建议明显不当，同时，被追诉方对量刑建议也提出了异议，此时当然应按第2款的规定处理。A2区和A3区也会有交叉，即量刑建议一般不当，但被追诉方对量刑建议提出了异议，此时，交叉区域[图1中(A2∩ A3)区]也应按照第2款规定处理。相反，在量刑建议一般不当且被追诉方未对量刑建议提出异议［图1中(A3—A2 ∩ A3)的区域］时，应遵循一般情形的处理原则，即宜采纳。第五，只要涉及适用第2款的情形，检察院就有权启动调整量刑建议的程序。若选择不调整，或者调整之后仍明显不当，则法院可以依法判决——基本是否定检察院的量刑建议；若调整之后一般不当，似乎就有了适用第一款的空间，即宜采纳量刑建议。综言之，法院在以下情形可依法判决：（1）检察机关的量刑建议有明显不当且检察机关不予调整；（2）检察机关的量刑建议有明显不当且经调整后仍明显不当；（3）被追诉方针对检察机关的量刑建议提出异议，检察机关不调整或经调整后仍明显不当。在其他情形下，法院皆应或宜采纳检察机关的量刑建议。即使是检察机关最初提出的量刑建议存在一般不当，或者经调整后的量刑建议仍一般不当，法院也宜采纳检察机关的量刑建议。该量刑建议的采纳模式充分体现了对量刑建议的尊重，也就是说，若量刑建议在实体上无明显不当或者程序上辩护方无异议，就推定认为是适当的，就应一般接受。为此，笔者将之概括为“推定接受型”量刑建议采纳模式。2019年《指导意见》在第40条和第41条规定了量刑建议的采纳模式问题。虽然这两条所规定的内容与《刑事诉讼法》第201条是类似的，但是，在规范结构上却截然不同。第一，《指导意见》并未采取《刑事诉讼法》所规定的“一般接受”原则，而是采取了“依法审查”原则。《指导意见》第40条第1款第1句规定，对于人民检察院提出的量刑建议，人民法院应当依法进行审查。第二，在“依法审查”的原则下，《指导意见》第40和41条规定了审查后的三种并列情形及其处理方式。其中，第一种情形（图2的A区）是“事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名准确，量刑建议适当的”，人民法院应当采纳。第二种情形（图2的B区）是存在五种情形的，人民法院不予采纳。第三种情形是“量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的”，具体包括“检察院的量刑建议适当，但辩护方提出了有理有据的异议（图2的A1区）”、“检察院的量刑建议不当，且辩护方提出了有理有据的异议（图2的C1区）”和“检察院量刑建议明显不当（图2的C2区）”等三种情况。对此，人民法院应当告知人民检察院，人民检察院可以调整量刑建议。人民法院认为调整后的量刑建议适当的，应当予以采纳；人民检察院不调整量刑建议或者调整后仍然明显不当的，人民法院应当依法作出判决。
在法条适用上，第一，法院经审查，当存在五种情形（图2的B区）时，即定罪有争议或者被告人的认罪认罚不自愿的，根据《指导意见》第40条第1款第3句规定，法院对检察院的量刑建议不予采纳。
第二，法院经审查，当不存在五种情形且认为检察院的量刑建议适当（图2的A—A∩B区）时，其一，若辩护方未对量刑建议提出异议（图2的A区中带点区域），或者辩护方虽然提了异议但该异议非有理有据（图2的A2中的阴影部分），此时，应按照《指导意见》第40条第1款第2句处理，即法院应当采纳检察院的量刑建议。其二，若辩护方对量刑建议提出有理有据的异议（图2的A1中的阴影部分），此时，应当根据《指导意见》第41条之规定处理，法院经审理，认为被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的，法院应当告知检察院，检察院可以调整量刑建议。法院认为调整后的量刑建议适当的，应当予以采纳；检察院不调整量刑建议或者调整后仍然明显不当的，法院应当依法作出判决。当然，这里并未明确“经检察院调整之后，若量刑建议存在一般不当”应如何处理。对此，由于一般不当也是不当，即非适当。因此，不能按照《指导意见》第40条第1款第2句处理，而应遵循图2中C区的处理原则。
第三，法院经审查，当不存在五种情形（图2的B区）时，若检察院的量刑建议不适当，应如何处理？《指导意见》第41条仅明确规定了两种情形，“量刑建议明显不当”和“被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的”。
具体而言，在检察院的量刑建议不适当的大前提（图2的C区）下，其一，当检察院的量刑建议明显不当时，此时（图2的C2中的阴影部分），按照《指导意见》第41条之规定，法院应启动告知程序，法院告知后，检察院有选择调整还是不调整的权力，即人民法院应当告知人民检察院，人民检察院可以调整量刑建议。然后再区分情形进行处理，即法院认为调整后的量刑建议适当的，应当予以采纳；检察院不调整量刑建议或者调整后仍明显不当的，法院应依法作出判决。当然，这里并未明确规定调整之后量刑建议仍一般不当应如何处理，对此，应按照C区无特殊事由时（即以下讨论的其四）的处理原则。
其二，当被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据时，此时（图2的C1中的阴影部分），也应按照《指导意见》第41条之规定，法院应启动告知程序，法院告知后，检察院有选择调整还是不调整的权力，然后再区分情形进行处理。
其三，在排除五种情形的基础上，C1和C2之间也可能会有交叉，即，“量刑建议明显不当”且“被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据”，此时，显然应遵循《指导意见》第41条之处理原则。
其四，在无特殊事由时，当检察院的量刑建议只是一般不当，应如何处理呢？由于《指导意见》第40条第1款第1句确立了“依法审查”原则，而且，量刑建议适当的才予以采纳，因此，当检察院的量刑建议一般不当时，显然不能得出一般应接受（《刑事诉讼法》第201条）的结论。
对此，可能有以下处理原则：（1）不产生启动告知程序的效力，即法院可直接依法判决。由于量刑建议并不适当，因此，法院所做出的乃是不采纳量刑建议的裁决。（2）产生启动告知程序的效力，即法院在告知检察机关之后，待检察机关调整，检察机关不调整或调整之后明显不当的，法院不予采纳，得依法判决；调整之后适当的，予以采纳；调整后仍一般不当的，得依法判决。
综言之，《指导意见》的量刑意见采纳模式是：（1）量刑建议适当（包括自始适当、经调整后适当、推定适当）的，才予以采纳。（2）量刑建议明显不当（包括自始明显不当、经调整后明显不当）的，不予以采纳。（3）量刑建议一般不当的（包括自始一般不当、经调整后一般不当），规则不明确，委诸法院自由裁量。由于其并不符合量刑建议适当的情况，因此，宜作出不予采纳的裁决。（4）但无论如何，适当与否，不当的程度如何，都需要以法院的审查为前提，同时，只要涉及不采纳量刑建议，就应履行说理义务。
为此，笔者倾向于将该种采纳模式界定为“审查接受型”量刑建议采纳模式。这是一个分流口，现实因素会在该机制中起决定性作用。法院若严格审查，检察机关提出精准化的量刑建议将丧失意义；法院若因案件负担或者说理义务等因素，一般性地接受检察机关的量刑建议，则法院的量刑裁判权又将名存实亡。当然，该审查的严与松，口子放的大与小，主动权仍保留在法院手中。
三、以量刑建议为主导的检察主导制度之雏形
从上述法律规范的角度解读，量刑建议制度不仅获得了正式的法律定位，而且得到检法高层规范性文件的进一步细化或重塑。此时，检察机关的量刑建议不仅是检察系统内部的一种自我追求，更成为认罪认罚从宽制度得以存在、能否适用、赖以发展的基础性前提之一。在《刑事诉讼法》所确立的量刑建议制度体系下，检察机关的量刑建议获得被推定接受的处遇，若再通过自上而下的努力对量刑建议进行精准化改造，也许一种新型的、中国式的检察机关主导模式即将形成。该主导性是以量刑建议制度体系为依托的，区别于域外的其他检察主导模式。
在域外一些国家或地区，其检察机关的主导性往往体现在对侦查权的控制上（如德国、日本），体现在辩诉交易的实践中（如美国），或者体现在巨大的（不）起诉裁量权上（如美国、日本）。在欧陆法系传统的国家，检察官的主导性一般是通过检察指挥侦查以及轻罪案件的刑事处罚令程序实现的。例如，在德国，作为刑事侦查程序的主导者，检察官有义务在获知犯罪嫌疑人的罪行后立即进行侦查，该侦查行为可以是自行进行，也可以是要求警察实施侦查。当需要侦查时，检察官可以对警察作出强制性指示。当然，为比较法研究所周知的是，法令上的指挥侦查权在实践中往往会走样。在德国，绝大多数刑事案件的侦查都是由警察自行开展，只有在提出指控时才将案件提交给检察官，或者案件重大时才告知检察官具体情况。据此，检察官在实践中似乎并不掌控绝大多数轻微案件的侦查。但是，一方面，从职权隶属上讲，检察官若要在这些案件中积极介入或职权主导，也是没有任何障碍的。也就是说，检察官非不能为之，只是不愿为之。另一方面，在后续追诉过程中，检察官仍可以通过（如何）申请刑事处罚令来实现对案件的主导。在刑事处罚令程序中，检察官所提的量刑建议若无辩护方异议，法官也是要一般接受的。有论者提供的一组数据显示，德国地方法院拒绝检察院刑事处罚令申请的比例在1%上下。在传统的英美法系国家，检察官的主导性往往是通过巨大的不起诉裁量权和辩诉协商来主导的。以美国为例，虽然检察官并不像欧陆法系的检察官一样对侦查环节和警察机关有着由法律所保障的控制权。但是，一方面，检察官拥有不受约束的撤销案件的自由裁量权，他们通过签发一种准无罪开释的命令实现，而法院等其他主体都不能推翻此类决定。另一方面，检察官在辩诉交易中的巨大裁量权和议价权实际上相当于行使事实上的裁判权（De Facto Adjudication）。具体而言，尽管嫌疑人有权拒绝做有罪答辩，但大多数嫌疑人都是选择接受检察官的控诉要约以避免审判时遭受更严重的指控和更严厉的惩罚。对于法院而言，经过表面上的审查，也通常会批准这些协议。在日本，检察机关既享有类似于德国检察机关的主导侦查的权力，又享有类似于美国检察机关的起诉裁量权。一方面，在实践中，日本检察官在主导侦查方面具有以下三个方面的特点：其一，积极参与侦查，而非依赖警察获取案件信息。一线检察官大部分工作时间（约60%）是放在了案件侦查上，包括讯问犯罪嫌疑人、询问被害人和其他证人以及审查物证。其二，强势且经常指挥警察侦查。尽管警察对检察官指挥侦查会有认识分歧或内心不满，但是，绝大多数检察官的经验都显示警察都会密切遵循检察官们的指令，而且会经常就如何处理犯罪嫌疑人和案件征求检察官的意见。从制度上讲，如果警察不服从检察官的指令，检察官可以发起一个正式程序，这会导致不合作的警察被处分甚至被撤职。其三，在与警察打交道时，经常是主动的，而非被动地作出反应。另一方面，日本是典型的实行起诉便宜主义的国家，检察官的不起诉裁量权非常大。日本《刑事诉讼法》第248条对于检察官裁量权作出了概括性授权规定：“根据犯罪嫌疑人的性格、年龄、境遇及犯罪的轻重、情节以及犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”该起诉便宜主义被认为非常契合日本特有的、追求罪犯矫治的刑事司法文化。检察官的起诉便宜主义最集中地体现在暂缓起诉的制度设计和实践操作上。在日本二战之前，有超过一半的刑事案件是通过暂缓起诉处理的。后来有所下降，至2000年前后，检察官案件量的30%—40%是通过暂缓起诉处理的。有论者考察，2006—2015年这十年间，日本全国范围内暂缓起诉率又处于上升状态，从2006年的40.7%上升到2015年的50.4%。根据约翰逊对美国和日本检察制度所进行的比较实证研究显示，“事实上，无论在日本本国，还是在日本国外，我们都很难找到一个和日本检察机关享有一样大权力的国家机构”。我国的检察制度与上述法域有所不同，我国既不实行检警一体制度，也不承认辩诉交易制度的合法性，同时，检察机关的不起诉裁量权还被严格限制。但是，我国在量刑建议的法定化和精准化方向上却走得非常坚决。首先，从法定化的角度讲，我国最早于2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》的规范性文件，对量刑建议提出要求；再到2014年和2016年，全国人大常委会分别以决定的方式发布《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》和《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，后续最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部根据授权印发的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》和《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》分别对量刑建议进行了规定；最后到2018年《刑事诉讼法》将量刑建议正式写入法律。这在立法例上与其他国家有所不同，因为从比较法上看，很难在其他国家的法律中看到检察机关享有量刑建议权的明确规定。同时，有些法定化的内容甚至显得非常激进，以法官的推定接受义务为例，这甚至超越了美国辩诉交易中检察官的主导性角色。在美国辩诉交易制度中，法官一般接受的范围主要限于检察官的指控罪名，同时，这只是一种事实意义的司法惯例而非法律规范。其次，从精准化量刑建议的角度讲，无论是在检察官精准化的时间期限（诉前，而非庭审中或定罪之后）上，还是在精准化的案件范围（所有案件，而非仅限于轻微案件）上，还是在精准化的话语权（控方在协商中的强大优势）方面，较之于其他国家都有着显著拓宽。因此，若检察官的精准化量刑建议能被法院推定接受，可以说，中国式的检察主导模式既有特色，也不逊色于任何域外形态。此外，从之前的实践情况来看，我国检察机关通过量刑建议的主导性也确实对法院的量刑裁判产生着潜移默化的影响。一些零星数据反映的情况似乎是比较乐观的：无论是量刑建议的提出比例，还是精准性量刑建议的提出比例，以及量刑建议被采纳的情况。另外一项关于量刑建议的统计研究得出了更细致的结论，具体而言，基于520个量刑样本的量化分析表明，所谓“仅供参考”的量刑建议并非是可有可无的，相反它们构成了一种顽固的“锚”或约束。无论量刑建议针对的是自由刑还是财产刑，无论量刑建议针对的是刑罚本身还是刑罚的执行方式，无论量刑建议所提出的是具体的数值还是“是否适用”的建议，无论量刑建议与裁判内容相关还是不相关，无论决策者是经验欠缺的新任法官还是履历丰富的资深法官，锚定效应都客观存在。在此意义上，无论是作为组织的检察机关也好，还是作为个体的检察官也好，似乎都更应当将量刑建议制度进一步推进下去。相反，仅仅因为决策成本增加就放弃自由刑建议的精确化，放弃财产刑和缓刑建议的数量化，至少对检察系统而言似乎是不明智的。
四、量刑建议模式选择的实践分歧与影响因素
从法律规范上讲，《刑事诉讼法》和《指导意见》在量刑建议制度体系的设计上确实有较大差异。一方面，在量刑建议的提出上，《指导意见》第33条是对《刑事诉讼法》第176条的进一步细化，对检察系统的今后实践提出了更高的要求；另一方面，在量刑建议的采纳上，《指导意见》与《刑事诉讼法》的表述有所不同，学理解释上可以概括为不同的制度模式，这不仅会导致不同基层法院在程序选择上存在差异，也可能会导致基层检法之间在量刑建议的采纳问题上产生意见分歧。
第一，如何选择量刑建议的提出模式，这主要涉及检察系统的内部管理问题。无论是《刑事诉讼法》赋予检察机关量刑建议权的法律位阶（法定化），还是《指导意见》进一步要求检察机关应进一步提升自身的量刑建议能力（精准化），这些不仅意味着法律规范对检察机关的赋权赋能，同时也意味着对之进行责任加码，即检察院应保证所提出的量刑建议是科学、精细、合理和可接受的。正如最高人民检察院的领导针对量刑建议的制度现状所作的概括，“适用认罪认罚从宽制度处理的案件，绝大多数是检察官提出的建议。从试点情况看，检察官提出的量刑建议96%以上都被采纳了，再次充分说明了主导责任是实实在在的。……检察官的责任更重了。以前的庭审，检察官把案件、被告人诉出去就认为基本完成了任务。今天，庭前的认罪认罚工作，庭上的量刑建议，检察官也要斟酌再三”。实际上，推行和落实精准化的量刑建议制度意味着个体检察官需要付出更多的决策成本，包括投入更多的时间、精力，并需要承受更多的错误风险和可能的同行差评。为此，虽然上级检察机关力推该制度并在已试行的地方效果不错，但多数检察机关所采用的仍主要是相对确定的量刑建议模式，并对精准化的量刑建议有畏难心理。今后，随着认罪认罚从宽制度的逐步推行和上级检察院对精准化量刑建议的提倡，上下级之间在落实精准化量刑建议的力度等问题上可能会存在实践分歧。可以预见的是，上级检察机关会设置精准化量刑建议的“提出比例”“采纳比例”等考核指标，并借此要求基层检察机关贯彻落实《指导意见》中所明确的“协商全面精准式”提出模式。第二，如何选择量刑建议的采纳模式，该问题不仅会涉及检察系统的内部关系，而且还很容易引发检法系统之间的认识分歧。检察机关所提的量刑建议到底是幅度型还是精准型，法院系统其实并不特别关心。从检察系统的角度讲，提出精准化量刑建议的核心目标显然不仅限于自身业务能力的锻炼和提升，况且该量刑建议还在审前阶段事先与辩护方沟通协商过。其实，检法系统所共同关切的乃是如何采纳检察机关的量刑建议的问题。对此，检察系统不仅希望而且会积极追求所提出的精准化量刑建议得到法院的接受和认可。在实践中，已经出现基层检察院因量刑建议未获得采纳而积极寻求抗诉从而造成检法矛盾的现象。与之相对的是，法院系统则非常强调实质审查，法院的立场可以大致归结为：其一，认为认罪认罚从宽制度不是美国式的辩诉交易，法院在审查认罪认罚案件时也不得像美国法院那样搞“形式审查”，相反，必须进行实质审查；其二，认为该实质审查的范围既包括被追诉人认罪认罚的自愿性及认罪认罚具结书内容的真实性、合法性，也包括检察机关所提的量刑建议以及形成量刑建议的协商过程；其三，甚至还认为《刑事诉讼法》所规定的“一般应当”采纳，虽然体现了对控辩“合意”的尊重，但却绝不意味着法院就要对此“照单全收”。由此可见，检法机关的核心诉求在量刑建议的采纳环节并不一致。第三，尽管在案件量激增的大背景下，法院也希望借由检察机关的精准建议和主导责任来减轻自己的办案负担，但是让法院采纳“推定接受模式”仍会受制于司法担责等因素。一方面，随着检察系统逐步深化精准化量刑建议改革，各级检察机关在自身量刑实践中会获得更多的磨炼自身量刑能力的机会。在与法院的沟通和互动过程中，也会对法院同行的量刑方法和技能有更多的了解和借鉴。再加上，大数据和智能司法辅助技术的逐步完善，检察系统的量刑决策能力会越来越强。科学精准的检察院量刑建议为法院最终的量刑裁判会提供有益的“参考”。此外，随着刑事案件量的逐年增加，检察机关提出精准化量刑建议也一定程度上可以减轻法院的量刑决策成本，缓解其办案压力。从1986年至今，中国的刑事一审案件数量从不足30万件增长至接近130万件，增加约3.3倍，而同期法官人数的增长却并不显著。加之员额制改革所引发的法官职业尊荣感降低、人均办案量增加。这些均导致法官审案压力的增加和办案积极性的降低。然而，另一方面，若要法院明示或默示地一般接受检察机关的量刑建议，法院系统也不免会有所忧虑——案子今后出了问题谁负责。在实践操作层面，如若检察院选择了《指导意见》中的“协商全面精准式”提出模式，法院选择了《刑事诉讼法》中的“推定接受型”采纳模式，则实质上相当于构建起一套以相对真实为目标的协商式审前终结机制。一旦可以基于起诉协商、相对真实和检法默契而结案，错案发生的风险势必提升。而当发生错案时，法院作为刑事司法的终端环节很难不被追责。因此，当面对检察院的精准化量刑建议时，基层法官很大程度上不会选择《刑事诉讼法》所规定的“推定接受模式”，相反会选择《指导意见》所确立的“接受审查模式”，即“认罪认罚的案件事实及量刑建议都必须经过法院开庭审查，是否合适和采纳还是由法院审判以后才能最终决定，法院有权变更罪名，调整量刑等”。这样一来，检察系统通过精准化量刑建议实现控方主导的努力，就将受到法院审查接受模式的限制和制约。总之，制度行动者在面对上述认识分歧时如何选择规范，很大程度上取决于基层检法机关对各自工作负担、考核压力和责任风险的权衡。实践中很可能运行的制度模式是：在简单轻微的刑事案件中或者检法信任度较高的语境下，检察院以精准化方式提出量刑建议，法院以推定接受方式采纳量刑建议；但是，在相对疑难的案件中或者检法信任度有限的语境下，检察院以相对明确方式提出量刑建议或力求提出精准化的量刑建议，而法院则以审查接受方式对待量刑建议。无论如何，尤其是在后者情形下，辩护方对量刑裁决的可预期利益都较为有限，而检方也承担着较繁重的任务，包括与辩方协商，提出更具精准化的量刑建议，以及对该量刑建议进行说理。同时，法院为了不承担或不分摊不必要的错案责任，也不得不对被告人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性，检察机关精准化量刑建议的科学性、合理性等进行全面审查。可以说，该制度选择的效率性存在一定疑问，能否长时间维系也有待进一步观察。
五、结语
制度演进是一个长期博弈的过程，但我们不得不承认，中国刑事司法模式已走入一个变迁与转型的十字路口。在认罪认罚案件中，是否会承认协商机制，是否会采行相对真实？在量刑裁决的问题上，到底是检察主导，还是法院主导？认罪认罚从宽制度究竟会对审判中心主义造成何种冲击？这些都是非常棘手的问题。前路何方，也许恰恰在于认罪认罚从宽制度的阿喀琉斯之踵——量刑建议的模式选择。但是，笔者并不认为该问题主要依靠规则设置或规范选择就能解决，相反，更取决于实践的博弈和责任的设置。对此，仅提供若干初步的判断：
第一，工作负担和司法担责是规范选择的深层决定因素。中国量刑建议制度体系的稳定化肯定会经历一个较长期的磨合过程。在认罪认罚案件中，检法机关分别承担多大的工作负担，是否应担责，以及如何担责，这些直接决定着中国要不要采行相对真实主义，要不要承认检察主导，是否承认实质性的庭前辩诉协商。而如何分配检察院和法院的司法责任，将直接影响检察官和法官的行为模式，也进而影响检察官和法官会选择适用《刑事诉讼法》中的量刑建议制度规范抑或《指导意见》中的量刑建议制度规范。第二，当前改革背景下，司法责任制被视为适度放权于个体司法官的重要保障机制，而由于认罪认罚案件的适用范围广，完全放任检察官经协商提出精准的量刑建议，并由法官一般采纳，这并不现实。在短时间内，中国刑事司法改革在取向上也不可能放任相对真实和实质性庭前辩诉协商的弥散。毕竟，这一趋势可能对当前中国刑事诉讼模式造成根本性影响。因此，不追责或无明确担责机制不太可能成为改革趋势。第三，基于绩效考核责任和司法责任制，《刑事诉讼法》中的量刑建议制度体系可能会被《指导意见》中的制度体系所替代。具体而言，针对量刑建议的提出模式，由于这主要涉及的是检察系统的能力提升问题，因此，无论是高层检察机关，还是基层检察机关，基本都会沿着该改革脉络强力推进。这意味着检察系统会以绩效考核等管理方式来促进量刑建议的全面化和精准化，而那些政策落实不力的检察机关或检察官可能会承担考核责任。针对量刑建议的采纳模式，尽管检察机关可能会通过积极沟通或行使抗诉职能，以便向法院争取更多的量刑裁量空间，但是，由于作为终端环节的法院很难在发生错案时合理避责，因此，法院在审判实践中可能总体上还是会坚持审查接受型采纳模式，尤其是在那些案情复杂、量刑情节多元、主刑附加刑交错的案件中，更是如此。第四，实践中也不可能整齐划一。受以上多重因素（如考核指标、责任追究办法、抗诉频率、案件负担、检法信任度等）的耦合影响，司法人员在不同时期、不同地域、不同案件类型的量刑建议制度体系，可能会交叉选择《刑事诉讼法》和《指导意见》中的量刑建议提出和采纳模式，从而形成多种制度类型在实践中并存的转型现象。为了避免基层实践的认识分歧，笔者认为，首先，最高检察机关需要在科学调研和凝练共识的基础上确定未来一段时间内推行精准化量刑建议的广度和力度，以期在源头上缓解量刑建议采纳问题的可能张力。可以考虑在2018年《刑事诉讼法》修订之前开展过认罪认罚从宽试点的城市或地区较全面地推开精准化量刑建议，在非试点城市或地区逐步推开；在前期试点较好、检法机关共识度较高的城市或地区可以强调精准化量刑建议的采纳比例，在其他城市或地区则主要评价检法机关的量刑决策是否在一定阈值范围内；在简单轻微、常见罪名、量刑指南较细致的案件中，可以考虑加强推行精准化量刑建议的广度和力度，在其他类型的案件中可以考虑审慎推行。总之，概略而机械地通过考核指标（尤其是设定某一特定比例的方式）来强力推行并不可取，不仅会增加检察系统的实践难度，也会削弱法院系统对量刑建议的认可度。其次，最高司法机关之间在规则解读和政策导向层面应达成共识，以减少基层检法机关在量刑建议采纳问题上的实践困惑。量刑建议制度看似是一项微观程序，却影响深远，需要进行顶层设计。针对量刑建议的采纳模式，基层检法机关无论是在《刑事诉讼法》修改前的试点阶段，还是在《指导意见》出台前的落实阶段，都已陷入瓶颈，亟待最高司法机关的政策指引。《指导意见》的出台本身并未终结基层司法机关在该问题上的适用疑问。其实，“推定接受模式”和“审查接受模式”最大的区别就在于对于检察院所提的量刑建议一般不当时应如何处理。因此，有必要在设定针对一般不当的量刑建议的处理原则时区分案件情况和程序情形。具体而言，考虑到当前认罪认罚从宽制度适用最广的仍然是适用速裁程序的案件，而适用速裁程序的案件一般量刑幅度较小，量刑建议明显不当的概率也较小，因此，可以考虑适度降低对检察院精准化量刑建议的审查力度。同时，由于量刑建议一般不当可能产生的畸轻畸重幅度较小，可以考虑以《刑事诉讼法》所规定的“推定接受模式”为处理原则。而在其他类型的案件或者适用简易程序或普通程序的案件中，由于检察院提出精准性量刑建议的难度本来就大，因此，法院可以秉持审查原则，视检察院量刑建议一般不当所造成的畸轻畸重幅度大小而依法判决。最后，不断提升认罪认罚从宽案件中律师的有效辩护能力，保障控辩均衡，以及适度探索法院参与控辩协商过程，这些均可以从另一个侧面缓解法院在审查和采纳检察院精准化量刑建议时的担忧。
来源：中国刑事法杂志
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