一、以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系理论基础及其创新

“案-件比”，指的是发生在人民群众身边的案，与“案”进入司法程序所经历的诉讼环节统计出来的“件”相比所形成的对比关系。目前考评的方式是，“案”与“件”对比后“件”的数值越大，说明该案经历的环节多、时间长，占用的司法资源相应也多，对承办人的评价也越为不利。“案-件比”这一司法新概念的提出，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系（以下简称“新评价体系”）的构建，既弥补了以往案件质量评价体系无法有效对办案质效监督与管理的短板，也丰富了我国检察机关内部考核机制的理论基础，具有较强的理论创新价值。

（一）新评价体系体现“以人民为中心”法治理念

新评价体系首次将人民满意与否上升到制度性考核的层面，是对“努力让人民在每一个司法案件中都能感受到公平正义”法治理念的新发展。检察产品的质量效果如何，从长远来看要经得起历史的检验，从当下来看，应当经得起人民的检验。近年来，我国检察机关围绕“一号检察建议”、正当防卫的理解与适用、“四大检察”理论等方面取得的发展与进步，人民群众也有着直观的感受，检察机关的办案与人民息息相关，因此，人民群众对办案效果的感受理应成为评价检察办案的重要影响因子。在我国，检察机关是人民检察院，“人民”既包括对案件有着直接感受的当事人，也包括对案件有着间接感受的“围观群众”，检察机关的办案既要对案件当事人实现及时、应有的正义，也要经得起人民群众的检验评价。

（二）新评价体系彰显法律正当程序理论

诉讼程序是当事人与司法机关发生一系列诉讼活动的过程，诉讼活动的进行需要一定的时间，即诉讼期限，而诉讼期限是法律根据诉讼活动的规律进行的科学预设，对办案期限的严格遵守是法律正当程序的外在表现。考虑到法律在实施过程中可能面临的复杂情况，立法在对办案期限预设的过程中作了一些例外规定，如刑事诉讼中的退回补充侦查、延长审查起诉期限等，但如果对这些例外规定过度适用，则有违法律的正当程序，且有权力滥用之嫌。从这个层面来看，新评价体系在规范检察办案的正当性上，符合法律正当程序理论的内在要求。

（三）新评价体系兼顾公正与效率的原则

伴随着1996年以来刑事诉讼法的三次修改，刑事诉讼程序进行了简易程序、普通程序简化审、简易程序范围扩大化、认罪认罚从宽制度、速裁程序等方面的改革，都与提升诉讼效率有关，虽然其重心多集中于法院审理程序，但检察机关作为国家法律监督机关，同时也是司法机关，丝毫不能置身于事外，也应当与其他司法机关同步提高办案效率，以适应办案节奏的发展与变化。在以往检察机关办案考评机制中，重质量考核、轻效率考核的倾向较为明显，与现代刑事诉讼的价值追求和发展趋势有所不符，新评价体系完善了以“案-件比”为核心的案件质量评价机制，既监督办案质量，也考核办案效率，有助于实现检察办案公正与效率的双赢。

（四）新评价体系是检察机关科学管理与创新发展的制度成果

在以往检察机关办案考核中，对于办案公正与否，通过案件管理部门的质量评查，能够进行较为可靠的评价，但对办案效率如何进行科学统计与管理，却一直处于迷茫之中。考核管理机制中的欠缺，间接导致了对检察官办案效率难以形成强有力的监督及制约，实践中对于“三延两退”（指“一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查”）等非必要程序的适用较为普遍，检察机关的整体办案质效难以得到进一步提升。如果仅靠简单指标上的管理，难以将检察机关办案机制改革的红利有效地释放出来，新评价体系树立了一种全新的案件质效观，以“求极致、过得硬”为整体导向，抓住了“案-件比”这个制度性考核的核心，通过51组87项指标科学设置了考核管理指标和具体、动态的分值和比率，填补了检察机关内部监督制约机制中对于办案效率难以考核的空白。

二、新评价体系具有制度性优势

对于如何提升办案人员的办案质效，以往主要是从办案理念或是责任心上进行约束，检察机关的案件质量评查部门也多是关注承办人办案是否合法，在合法程序内流转的案件，难以从办案质效的层面进行深层评价。“案-件比”这一制度性概念的提出，不仅具有理论创新的意义，同时也丰富了检察机关现有的考核机制，其制度性优势体现在以下方面。

（一）有助于认罪认罚从宽制度的适用

作为2018年刑事诉讼法确立的一项新制度，认罪认罚从宽制度在降低被告人上诉率、实现案结事了方面有着相当大的作用，对于降低“案-件比”中“件”的比值也能发挥重要作用。检察官是认罪认罚从宽制度的主导者，但有的检察官对认罪认罚从宽制度适用热情不高，积极性主动性不够，存在着“不会用、不敢用、不想用”的情况。在以往的案件质量考评体系中，无法对认罪认罚从宽制度的适用情况作出有效评价，无论承办人选择适用哪种程序，只要程序合法，且在法定期限内办理完的案件，都是合格案件。但在新评价体系面前，认罪认罚从宽制度的优势得以凸显，在简化程序适用、推动控辩协商、化解社会矛盾、减少被告人上诉、实现案结事了的同时，客观上还能起到降低“件数”的作用。“案-件比”的考核与认罪认罚从宽制度形成了良性循环，“案-件比”的考核有助于提升认罪认罚从宽制度的适用率，而认罪认罚从宽制度的适用有助于降低“案-件比”中的“件”的比值。

（二）有助于减少程序空转现象的发生

慢工可以出细活，但司法办案的规律也在提醒我们，不能单方面通过牺牲办案效率来换取办案质量。对于被告人和被害人而言，审前程序使案件处于悬而未决的状态，拖得越久，越不利于社会矛盾的化解。从新评价体系中不难看出，除了被告人上诉对“案-件比”影响较大以外，“三延两退”对“案-件比”的比值更是产生了决定性的影响。尽管“三延两退”是我国刑事诉讼法明确规定的程序，但实践中却经常出现为“借时间”而“假性退补”“假性延长”的现象，这在本质上当属于程序的过度适用。世界上有的国家明确规定了被告人有迅速接受审判的权利，诉讼程序的过分拖延，不仅会使讼累聚集，当事人合法权益难以得到及时维护，还可能会导致超期羁押等不符合司法办案规律现象的发生。因此，除必要的程序外，若出现了“假性退补”“假性延长”等导致程序空转的情况，便可通过“案-件比”考核反映出来，并对这种情况进行监督和制约，这也属于以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的制度性优势。

（三）有助于提升捕诉精准化与有效性

检察机关实行“捕诉一体”改革，同一检察官对同一案件既捕又诉，其制度初衷在于强化侦查监督力度、提升办案的专业化水平。但批捕办案时间紧、节奏快，“捕诉一体”后承办人的办案压力也随之加大，如果不能精确、有效引导侦查，势必会引发反复退回补充侦查情况的发生，“案-件比”中的“件”数也会随之上升。在以往的办案过程中，经常出现以“事实不清、证据不足”作为退回补充侦查的理由的现象，具体哪里事实不清，哪些证据不足，经常出现说理不足、模糊退回补充侦查的情形，难以形成对侦查机关的精确引导；对于延长审查起诉办案期限，也往往以“案情重大”“案情复杂”等宏观描述作为理由，具体情况的说理也难以令人信服。以“案-件比”为核心的案件质量评价机制，要求捕诉案件在第一步就要办扎实、做到位，精准引导侦查机关补充侦查，进而有效减少不必要“件”数的产生，对于提升捕诉精准化与有效性，形成了倒逼式的激励机制。

（四）有助于提高检察官亲历办案的积极性

在检察机关的办案模式中，存在直接办案和间接办案两种方式。阅卷是检察官办案的主要方式，但归根结底是一种静态、间接的办案方式，而司法办案的规律表明，办案应当坚持动静结合，如果过于依赖阅卷这种静态的办案模式，难免会走进“办公室办案”的误区。以“案-件比”为核心的案件质量评价机制在客观上要求一线的办案人员应强化办案的直接性和亲历性，亲历提审、亲历现场、亲历侦查等动态办案模式有助于提升内心确信的可靠性。坚持动静结合、直接办案与间接办案结合，有助于承办人最大程度了解案情，从而作出准确的司法判断。

三、科学理解与运用新评价体系

司法办案的规律表明，办案既应当反对拖延，也应当反对草率，强调办案质效和办案的及时性，不代表追求越快越好、时间越短越好，而是应当科学理解新评价体系，发挥这种新型内部监督机制的指引性作用。

（一）重塑检察机关在审前程序中的主导地位

新评价体系强调的是能通过一道诉讼程序解决的，就不要开启第二道乃至更多的程序。这与我国检察机关在审前程序中的主导地位和作用高度契合，一方面，在处理检警关系的层面，检察机关应发挥引导作用，及时介入侦查引导取证，减少不必要退回补充侦查情形的发生，确有退回补充侦查必要的，也应对退回补充侦查加强引导和监督，减少无效补充侦查情形的发生。另一方面，在处理控辩关系的层面，应当走向合意性模式，我国2018年刑事诉讼法很多条款直接或间接地规定了认罪认罚从宽制度的内容，并没有限制认罪认罚从宽制度的适用范围，实践中认罪认罚从宽的适用能够减少控辩对抗、提升办案效率，有助于降低“案-件比”的负面数值。此外，在处理检审关系方面，还应当强化不起诉制度的运用，对于符合不起诉条件的应及时终结后续程序，已经起诉的案件若发现符合撤回起诉的情况，也应及时撤回，这既是司法办案规律的内在要求，客观上也符合“案-件比”考核的价值追求。

（二）回归常态程序为主的司法办案模式

在非常态化程序中，运用最为广泛的是“三延两退”，对“案-件比”的影响权重能够达到70%以上。“三延两退”属于对办案期限中“特殊情况”的例外性规定，在迫不得已的情况下才能启动这些程序，但实践中却化例外为常态，大量采用延长审查起诉期限、退回补充侦查程序办案，有时会出现同公安机关、法院互相“借时间”安排退回补充侦查、延长审查起诉期限。司法办案的基本规律是当急则急，当徐则徐，但如果当急不急，势必会造成诉讼程序的迟滞，明显与司法办案的规律不符。在新评价体系中，如果想降低“案-件比”中“件”的比值，就必须回归“常态化程序为原则、非常态化程序为例外”的办案模式，对于确有退回补充侦查、延长审查起诉期限必要的案件，应说理充分，提升退回补充侦查、延长审查起诉期限办案的有效性。

（三）确立检察官客观公正及时的办案义务

客观公正义务作为2019年检察官法修改的新增内容，令人眼前一亮。员额制改革后，检察官可以说是从精英中选取的精英，办案达到客观公正的要求不成问题，但在“案-件比”的考核面前，只要求达到客观公正还不够。高效办案可以实现客观公正，拖沓办案也可以实现客观公正，但拖沓办案也许可以过得了客观公正的考核关，却不一定过得了“案-件比”的考核关。因此，以“案-件比”为核心的案件质量评价机制在客观公正以外，又对检察官办案提出了新要求，就是要及时有效办理案件。检察官办案既要合法，也要合理，若想做到合法且合理，确立检察官的及时办案义务是基本前提。

（四）激活检察机关的自行补充侦查制度

按照我国刑事诉讼法的规定，对公安机关、监察机关移送审查起诉的案件，检察机关有权自行补充侦查，但在实践中，对于需要补充侦查、补充调查的案件，检察机关一般都采用退回补充侦查或退回补充调查的方式进行程序倒流，自行补充侦查制度基本处于休眠状态。在检警一体化的国家，检察官的地位之所以重要，是因为检察官能够亲自参与侦查，不被侦查机关牵着鼻子走。我国虽然不是检警一体化的国家，但宪法和刑事诉讼法都规定了公检法三机关互相配合、互相制约的原则，检察机关对侦查机关和审判机关负有监督的职能和义务。因此，激活检察机关的自行补充侦查制度，可以化被动为主动，从而强化检察机关的侦查监督职能，摆脱在证据层面的“拿来主义”，减少不必要“退补”程序的产生，反映在新评价体系中，也能获得积极的评价。

四、提升司法质效还应厘清几重关系

司法效率的实现有赖于司法办案人员对法定期限的严格遵守，而司法办案规律同时要求办案人员在办案过程中当急则急，当徐则徐。但从根本上来说，以“案-件比”为核心的案件质量评价机制，与当急则急、当徐则徐的办案规律之间并不矛盾，对于这项新机制实施的关键，除了强化内部监督与制约，还应当厘清以下几重关系。

（一）检察机关内部两重监督之间的关系

检察机关的内部监督应当包含两个层面，第一层面应对检察官的办案合法性、办案质量进行评查和监督，第二层面应对检察官办案的效率、效果进行监督。“案-件比”司法新概念的提出，很大程度上能够弥补以前评价机制中的空白与短板，但应当注意的是，新评价体系应当坚持双重考核、全面考核的标准，避免再次出现“剃头挑子一头热”现象。打个比方，在经济领域，既要抓经济发展速度，也要追求经济发展质量，单方面追求GDP增长速度已经不是当下经济发展的唯一目的，反而是后来提出了科学发展观、绿色GDP等新概念更具有价值意义。经济领域不能单方面追求GDP增长速度，司法领域也不能一味求快，我们不希望看到诉讼的拖延，但也不希望在没有充足准备的情况下草率应诉。对于重大、疑难、复杂的案件，仍应当慎重办理，但应当强化对“重大、疑难、复杂”情形的说理和监督，不能简单地以“疑难”或“复杂”等理由作为非必要程序启动的依据，防止将“特殊情况”当作“一般情况”来适用。

（二）“案-件比”评价机制与司法责任制之间的关系

新评价体系对于提升办案质效、转变办案理念起到的制度性作用，值得肯定。在以司法责任制为核心的司法体制改革进程中，厘清了检察官的权责清单，并且配合员额制改革，放权给检察官，检察官在办案的主动性方面较之前有了更多的相对独立权，这既是司法体制改革的现实需要，也是司法办案的必然规律。但是新评价体系提出后，为减少不必要退回补充侦查、延长审查起诉期限的现象产生，有的检察机关要求一退要由部门负责人审批，二退要由副检察长审批，这种“控权”的考核显然与之前“放权”的改革相冲突，如何权衡对检察官办案“放权”和考核所带来“控权”之间的关系，应当属于下一步重点关注的话题。

（三）“案-件比”评价机制与人权司法保障之间的关系

“案-件比”司法新概念的提出，目前还在实施的初期阶段，在对其进行制度化、固定化完善的同时，其功能价值还有很大的发挥空间。就刑事诉讼中的人权司法保障制度而言，以“案-件比”评价机制改革为契机，可促进检察环节的人权保障制度的落实与完善。如刑事诉讼中的羁押必要性审查制度，原本是一项为降低审前羁押率、保障被告人人权的制度，但由于种种因素，实践中效果并不明显，办案人员对羁押必要性审查机制适用的热情也不高，但如果能够将其纳入新型办案质效考评机制中，作为“案-件比”考评的加分项，办案人员对其重视程度应该就会不一样。同样的原理，我国刑事诉讼中非法证据排除规则的适用在捕诉阶段的成效也不够明显。作为国家的法律监督机关，检察机关既是防范冤假错案产生的“防火墙”，还是侦查机关的重要监督者、制约者，若能在检察阶段落实非法证据排除，不仅能够起到保障人权的作用，而且可以有效减少审判阶段争议事项的产生，在客观上起到降低“案-件比”中“件”的比值的作用。

来源：人民检察

樊崇义：中国政法大学法律援助研究院名誉院长

        李思远：上海大学法学院讲师